广西壮族自治区人大常委会


广西壮族自治区环境保护条例

（1999年3月26日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过

根据2004年6月3日广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第八次会议《关于修改〈广西壮族自治区环境保护条例〉的决定》第一次修正

2005年12月3日广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议修订

根据2010年9月29日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改部分法规的决定》第二次修正）


第一章 总 则
第二章 环境监督管理
第三章 保护生态和生活环境
第四章 防治环境污染
第五章 法律责任
第六章 附 则


第一章 总 则

第一条 为保护、改善生态环境与生活环境，防治污染和其他公害，保障人体健康和环境安全，促进经济与社会的可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》和其他有关法律、行政法规，结合本自治区实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于自治区行政区域内的一切单位和个人。

第三条 自治区实行环境保护目标责任制，各级人民政府对本辖区的环境质量负责，落实任期及年度环境保护目标和任务，加大环境保护资金的投入，使辖区的环境质量达到规定的标准。

第四条 县级以上人民政府在制定国民经济和社会发展规划及重大经济、产业和技术政策，进行资源开发、区域国土整治、城乡建设改造等活动时，应当进行环境与发展综合决策。

第五条 各级人民政府应当大力发展循环经济，制定清洁生产、废物资源化等方面的政策，鼓励合理利用资源，构建资源节约型产业结构和消费结构，建设节约型社会。

第六条 各级人民政府应当加强环境保护宣传教育，普及环境保护科学知识，提高全社会环境保护意识，鼓励公众参与环境保护。

第七条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。其他有关部门按各自职责依法对环境污染的防治实施监督管理。

第八条 任何单位和个人都有合理利用自然资源、保护生态与生活环境、防治污染的义务，有要求减轻、消除污染危害和举报违反环境保护法律法规的行为的权利。

第二章 环境监督管理

第九条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当会同同级发展和改革、经济、城建、水利、卫生、国土资源、林业、农业、水产畜牧、海洋等有关行政主管部门，制定本辖区的环境保护规划，报同级人民政府批准后实施。

县级以上人民政府应当将环境保护规划纳入国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划和区域开发规划，并组织环境保护规划的实施。

第十条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当根据国家环境质量标准，组织编制和调整本行政区域地表水水域、环境空气、城市区域环境噪声等环境功能区划，报同级人民政府批准后公布实施。

各专业规划、专项规划和区域开发利用规划应当符合环境功能区划。

第十一条 县级以上人民政府及其环境保护行政主管部门应当制定突发性环境污染事件的处置应急预案，规范环境突发事件的应急处置工作。发生突发性环境污染事件的，应当及时控制和消除危害，并向社会公告。

第十二条 县级以上人民政府及其环境保护行政主管部门应当做好环境保护信访工作，设立举报电话，接受并及时处理公众的举报。

第十三条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门、其他依法行使环境监督管理权的部门在履行监督管理职责时，有权采取下列措施：

（一）对排污者进行实地检查，现场监测，调查取证；
（二）查阅或者复制有关污染物排放的资料，采集样品；
（三）责令排污者停止污染环境的违法行为。

第十四条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门的环境监测机构负责对本辖区污染源排污状况进行监督性监测，监测数据是环境保护行政主管部门认定排污状况的依据。

当事人对监测数据有异议的，可以在收到监测数据通知书之日起7日内，向上一级环境保护行政主管部门的环境监测机构申请复核。

第十五条 自治区、设区的市的环境保护行政主管部门应当每月向社会发布环境质量信息，每年向社会发布本辖区环境质量状况公报以及污染防治和生态保护工作情况。县级人民政府环境保护行政主管部门应当定期公布环境质量信息。

第十六条 各级环境保护、农业、林业、水利、海洋、水产畜牧、海关、出入境检验检疫等部门，在物种引进、转基因技术或者产品的生产和应用过程中，应当按照国家有关规定，做好生物技术环境安全工作。

自治区野生动植物行政主管部门应当将生物物种资源批准出境的资料信息抄送自治区环境保护行政主管部门。

第三章 保护生态和生活环境

第十七条 自治区、设区的市人民政府应当在本辖区内的江河源头区、重要水源涵养区、水土保持重点预防保护区和重点监督区、重要渔业水域以及生物多样性丰富区等重要生态功能区域建立生态功能保护区。

各类生态功能保护区的建立，由各级环境保护行政主管部门会同有关部门组成评审委员会评审，报同级人民政府批准。

环境保护、农业、林业、水利、国土资源等有关部门按照各自的职责，对生态功能保护区的管理、保护和建设进行监督。

第十八条 禁止在生态环境敏感区域进行外来物种试验和种植放养活动。

转基因生物环境释放前应采取必要的隔离安全管理措施，设立标志。严格限制在野生生物原产地进行同类转基因生物的环境释放。

第十九条 自治区人民政府应当统筹安排危险废物集中处理设施建设。设区的市人民政府应当建设城市污水、生活垃圾无害化处理和医疗废物集中处理设施。县级人民政府应当建设城镇污水、生活垃圾无害化处理设施，并纳入当地社会发展年度计划。乡（镇）人民政府应当逐步建设城镇污水、生活垃圾无害化处理设施，防止废弃物的堆放造成严重环境污染。

各级人民政府及其有关部门应当加强农村基础设施建设和农村环境的综合整治，保护和改善农村生活环境质量。

第二十条 在城市建成区范围内，禁止下列行为：

（一）在午间和夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业（抢修、抢险作业除外）；
（二）高、中考期间，在考场周围产生或者可能产生环境噪声污染、影响考试环境的活动；
（三）将废油和含油废物（包括潲水油），排入下水道或者随地倾倒；
（四）在居住区、机关、学校、医院、疗养院等环境敏感区域从事切割、敲打锤击，露天装卸或者堆放水泥、石灰、粉煤，露天喷漆或者屠宰、水产品加工、生物发酵等产生环境噪声、粉尘、恶臭污染的活动。

对前款第（一）项确因生产工艺要求或者特殊情况需要连续施工作业的，应当提前5日向所在地的市、县环境保护行政主管部门申报，持有所在地的市、县环境保护行政主管部门的证明，并提前2日公告周围居民。

第二十一条 禁止在城市建成区内住宅楼、以居住为主的综合楼内，新建、扩建、改建产生油烟污染的饮食业和产生环境噪声、振动污染的娱乐业经营场所。

禁止在城市建成区内住宅楼、以居住为主的综合楼内，在午间和夜间进行产生环境噪声污染的室内装饰、装修施工。禁止在城市建成区内人口集中地区露天烧烤食品。

第二十二条 禁止在人口集中区域、城市建成区内或者其他环境敏感区域内新建、改建、扩建甲壳素、骨胶、骨（鱼）粉、塑料制品等产生恶臭污染的生产项目。

第二十三条 禁止在下列区域内设置畜禽、水产养殖场：

（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；
（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；
（三）县级以上人民政府依法划定的禁养区域；
（四）法律、法规规定需要特殊保护的其他区域。

第二十四条 禁止在自治区划定的一、二类近岸海域环境功能区及沿岸新设排污口。

禁止在一、二类近岸海域环境功能区及沿岸新建、改建、扩建重污染项目或者排放有毒有害污染物的项目和设施。

第二十五条 禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。

第二十六条 在集中使用的大型电磁辐射发射设施或者高频设备周围，按环境保护和城市规划要求划定的规划限制区内，不得修建居民住房、幼儿园、学校和医院等敏感建筑。

对已建成的大型电磁辐射设施或者高频设备，经监测确实对周围环境污染超过国家规定限值的，应当采取有效防护措施。经采取措施后仍达不到国家污染防治限值的，当地人民政府应当责令其迁出并按国家有关规定给予适当补偿。

第四章 防治环境污染

第二十七条 污染物排放实行浓度达标和总量控制。污染物排放总量控制计划由自治区环境保护行政主管部门会同有关部门，根据国家规定的主要污染物排放总量指标和区域环境容量拟定，经自治区人民政府批准后，逐级分解下达执行。

县级以上人民政府应当采取措施，将本行政区域的主要污染物排放总量控制在自治区人民政府规定的排放总量指标内。

第二十八条 自治区实行排污许可证制度。排污者应当依法申请领取排污许可证，按照排污许可证规定的污染物排放总量控制指标、浓度、方式等排放污染物。

未按规定取得排污许可证或者被吊销排污许可证的，不得排放污染物。

县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据法律、法规规定核发和管理排污许可证。

受理排污许可证申请的环境保护行政主管部门，应当自受理申请之日起20日内依法作出颁发或者不颁发排污许可证的决定，书面通知申请者。

第二十九条 排污许可证的发放、变更、吊销，应当予以公布，接受群众的监督。

排污单位取得排污许可证，并不免除其治理污染的义务和法律规定的其他责任。

第三十条 排污企业应当按照国家和自治区的规定设置排污口，并安装标志牌。排污口设置后不得随意变动。不符合排污口设置技术规范、标准和要求的，应当在环境保护行政主管部门规定的期限内完成整改。

第三十一条 排污单位应当按照污染防治设施的设计要求和排污许可证规定的排放要求，制定操作规程，并保证污染防治设施的正常运行。污染防治设施应当与产生污染物的主体设施同时运行使用。

已建成的防治污染设施不得擅自拆除或者闲置。确需拆除或者闲置的，应当提前10日向所在地的市、县环境保护行政主管部门申请，说明理由，提出相应的污染防治措施。环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起10日内作出行政许可决定并通知申请人。

第三十二条 鼓励企业自愿开展清洁生产审核，提出进一步节约资源、削减污染物排放量的目标。

有下列情形之一的企业，应当按国家规定公布主要污染物排放情况并实施清洁生产审核：

（一）污染物排放超过国家和地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的；

（二）使用国家《危险货物品名表》、《危险化学品名录》、《国家危险废物名录》和《剧毒化学品名录》中的剧毒、强腐蚀性、强刺激性、放射性（不包括核电设施和军工核设施）、致癌、致畸等有毒有害物质作原材料进行生产或者在生产中排放上述有毒有害物质的。

第三十三条 实行审批制的建设项目，建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续；实行核准制的建设项目，建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续；实行备案制的建设项目，建设单位应当在办理备案手续后和项目开工前完成环境影响评价文件报批手续。

第三十四条 排放污染物超过国家或者自治区污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理。

限期治理期限最长不超过10个月。排污者因特殊原因无法完成治理任务的，应当在治理期限届满前1个月向有管辖权的环境保护部门提出延期申请，经同级人民政府批准可以延期1次，但延期时间不得超过3个月。

限期治理期间，排污者应当按照环境保护行政主管部门的要求，采取减产、限产或者其他措施，使其污染物排放符合限期治理决定中的要求。期限届满，环境保护行政主管部门应当及时对限期治理效果进行核查。

第三十五条 环境受到污染，威胁群众生活环境和生命财产安全的，所在地的县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当责令其停止排放污染物，并及时报告当地人民政府。

第五章 法律责任

第三十六条 违反本条例第二十条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其改正，情节严重的，可并处1万元以下罚款：

（一）在午间和夜间使用产生环境噪声污染的建筑机械进行施工作业未按规定申报或者未持有证明文件的；
（二）在高、中考期间在考场周围造成环境噪声污染的；
（三）将废油和其他含油废物（包括潲水油）排入下水道或者随意倾倒的；
（四）在环境敏感区域从事产生环境噪声、粉尘、恶臭污染活动的。

第三十七条 违反本条例第二十一条第一款、第二十二条规定，违法建设产生油烟、噪声、振动污染的饮食业、娱乐业经营场所和产生恶臭污染项目的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其停止生产或者使用，可并处10万元以下罚款。

第三十八条 违反本条例第二十一条第二款规定，在室内违法进行产生环境噪声污染的装饰、装修施工的，由公安机关给予警告，可并处1万元以下罚款。

第三十九条 违反本条例第二十一条第三款规定，违法露天烧烤食品的，由所在地的城市管理执法部门责令其改正，情节严重的，可并处500元以下罚款。

第四十条 违反本条例第二十三条规定，在畜禽、水产禁养区设置畜禽养殖场的，由县级以上人民政府责令其限期搬迁或者关闭。

第四十一条 违反本条例第二十四条规定，在一、二类近岸海域环境功能区及沿岸新设排污口或者在一、二类近岸海域环境功能区及沿岸建设禁止建设的项目、设施的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止使用和建设，可并处5000元以上10万元以下罚款。

第四十二条 违反本条例第二十五条规定，利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处五万元以上五十万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

第四十三条 违反本条例第二十八条第一款规定，不按照排污许可证的规定排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其限期改正，可并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，可以由颁发排污许可证的环境保护行政主管部门吊销其排污许可证。

违反本条例第二十八条第二款规定，未取得排污许可证或者被吊销排污许可证后排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其立即停止排放污染物，并处5万元以上10万元以下罚款；造成环境严重污染或者拒不停止排放污染物的，由县级以上人民政府责令其停产停业。

第四十四条 违反本条例第三十条规定，未按规定设置排污口的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款。

第四十五条 违反本条例第三十四条规定，排放污染物超过国家或者自治区污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。

限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

第四十六条 环境保护监督管理人员和其他有关国家工作人员在环境保护工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第四十七条 本条例中下列用语的含义：

（一）午间，是指北京时间12时至14时30分；
（二）夜间，是指北京时间22时至次日早晨6时；
（三）转基因生物环境释放，是指转基因生物在开放系统内进行研究、生产和应用的活动，包括田间试验和商品化生产。

第四十八条 本条例自2006年2月1日起施行。










人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考

钟黎明


正在试行的人民监督员制度和正在实施的人民陪审员制度，都取得了引人瞩目的法制效果，赢得了广大社会公众的认同。事实证明，这两种制度都是推进我国社会主义民主与法制建设，确保司法公正的重要途径。由于人民陪审员制度实施时间较长，制度相对较为成熟，比较和借鉴根植于本土的人民陪审员制度，无疑将有助于人民监督员制度的进一步完善。
一、两种制度的比较
（一）相同点。
两种制度有很多相似的地方，主要有以下三个方面：一是政治意义相同。两种制度都是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。都是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是参与主体相同。参与这两种制度的人民陪审员和人民监督员都是来自社会各界的普通公民，都具有广泛的代表性和群众基础。二者都能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到司法工作中，与从事审判、检察专业的法官、检察官形成思维互补，从而让司法机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是作用相同。两种制度都能促进司法公正。人民陪审员制度的实施和人民监督员制度的试行，使我国的司法工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了司法机关的权威性。
（二）区别点。
两种制度相同点虽多，但也有各自的特点，二者存在很大的差异。主要有以下几点：
1、参与主体行使的权利性质不同。人民陪审员执行职务时，行使的是审判权，属国家权力；而人民监督员行使的是监督权，属公民民主权利。这是两者的本质区别。人民陪审员通过参与审判，“同审判员享有同等权利”（《人民法院组织法》第三十八条），直接分享了法院的审判权。人民陪审员全程参与案件审理，享有参与调查、调解、询问、查阅卷宗的权利，同时还有对案件事实认定，法律适用发表自己意见的权利，是一种实质性的参与。人民监督员参与对检察机关的案件监督，则是直接行使宪法二十七条规定的“人民的监督”权，这种监督权也可以说是一种审查权，是来自检察机关外部的一种社会监督,是检察机关办案过程中的一个监督环节，属程序性监督，人民监督员的监督并未分享检察机关的检察权。那种认为“人民监督员利用监督权力，分享了检察权，由人民监督员参与自侦案件的办理过程”的观点，就是混淆了两种制度的本质区别。
人民陪审员虽然也有监督法官公正审判的权利，但这种监督依附在其行使的审判权之中，其监督性质是通过分享审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。人民陪审员参加合议庭审理案件发表的意见，包括不同意审判长的意见，都是对案件判决的实质性意见，不能说成是监督意见。人民监督员的监督，是一种独立于检察权以外的监督权。二者根本不是一回事。
2、履职身份不同。人民陪审员一旦成为审判组织——合议庭的成员时，其社会身份发生了变化，不再是社会普通公民的一员。而是享有审判员同等权利，不穿法袍的——临时法官。人民陪审员从法院外部的一员转化成了法院（合议庭）内部的一员，人民陪审员与法官形成了相融关系，二者组成合议庭共同行使审判权。人民监督员履职时，身份不会发生变化，始终维持自身的独立性，仍然是以社会普通公民的身份从事监督活动，行使监督权。人民监督员不参与办案，不能成为检察官，临时的也不行。所以人民监督员身份与检察官是不相融关系，始终是外部监督属性。
3、权利的效力不同。人民陪审员行使的审判权具有终结性。人民陪审员的行权，可以决定案件的最终走向，而人民监督员行使的监督权不具有终结性，只能通过程序性监督来影响（检察长或检委会决定）案件的走向。
4、行权范围大小不同。人民陪审员对法院所有的刑事、民事、行政审判案件，除简易程序外均可介入。人民监督员只能对检察机关查办的职务犯罪案件，即最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第十三、十四条按规定的“三类案件”（犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）和“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违纪违法情况的）进行监督。对检察机关办理的其它案件不能介入。
5、介入机制不同。人民陪审员和人民监督员都可以实行随机抽签决定参与案件审理或案件监督。但人民陪审员可参与审判案件较多，除当事人申请由人民陪审员参加合议庭审理的案件外，哪些案件必须要人民陪审员参加陪审，没有明文规定，缺少强制性，完全由人民法院自行决定，就是当事人申请陪审的案件也须经人民法院的批准。要不要人民陪审员参与审理案件的随意性较大。而人民监督员参与监督的“三类”案件有明文规定，带有强制性，相对比较规范。检察机关要不要人民监督员参与监督的随意性较小。
6、制度实施的成本大小不同。人民陪审员参与陪审的案件范围较大，都是需组成合议庭的案件，大部分具有重大、疑难、复杂特点的案件。平均一个案子要开2—3次庭以上才能结案，人民陪审员参与个案的履职周期较长。因此，需要的人民陪审员数量较大，从整体上看，实行这项制度的成本相对大些。相比之下，人民监督员个案的履职周期相对较短，只要检察机关交由人民监督员监督的案件材料充分，半天时间可以监督1—3个案件。需要人民监督员数量不大，加上监督范围有限，实行人民监督员制度的成本相对要低得多。
7、产生的依据和方式不同。人民陪审员是依照《人民法院组织法》和全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定，由公民所在单位或户籍地基层组织推荐或公民本人自荐，人民法院会同司法行政机关进行审查后，经法院院长提名，同级人大常委会任命产生。人民监督员是依据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐（没有个人自荐），征得本人同意，由检查机关考察后聘任产生。除极少数地方试行（如四川的广安市、邻水县等）由人大常委会确认外，绝大多数仍是由检察机关聘任，人民监督员制度的公信力、人民监督员行权效能因此遭到质疑，这是人民监督员制度的一个“硬伤”。
人民监督员制度与人民陪审员制度相比较，各自均具有独特的优势和需进一步完善的问题，因此应扬长避短，相互借鉴、逐步完善和发展。
二、完善人民监督员制度的思考
人民监督员制度的完善，必须始终围绕“社会监督”这个属性来定位思考，不能照抄照搬。鉴于篇幅关系，本文只对完善人民监督员制度的监督范围、人员选任、管理提出以下意见。
（一）关于监督范围、方式问题。
目前有扩大和缩小监督范围的两种意见。两种观点虽各有千秋，但都缺乏有充分说服力的理由。笔者认为，完善监督范围的重点，应放在现行的“三类案件”和“五种情形”上来，不宜盲目扩大或缩小。
1、人民监督员不应具有调查权。可能是受人民陪审员享有调查权的影响，有种观点认为“检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务”，这种观点实际上就是赋予人民监督员，享有对案件不清楚的事实开展调查的权利。笔者不同意这种观点。调查权是检察权中的一项实质性权利，人民监督员如有了调查权，就介入分享了检察权，也就是参与了办案。其程序监督就变成了实体性监督，监督也就成了联合办案。人民监督员调查取证的材料，在现行的法律框架下，其合法性、正当性、证据效力必然受到质疑。如果人民监督员调查的情况或材料，与检察机关调查的证据材料相矛盾时，将会出现由谁来决定取舍，是检委会还是人民法院，是否让其进入诉讼程序等问题无法解决。所以，人民监督员履行职务时，对不清楚的事实，只能要求检察机关重新调查或补充材料，而不应该亲自去调查！人民监督员不能像人民陪审员那样具有调查权。关于《人民监督员制度的规定（试行）》第二十四条（三）项规定，人民监督员“必要时可以旁听案件承办人询问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”，这部分内容应作相应修改或取消。因为上述规定给人产生错觉，好像赋予了人民监督员调查权。
2、不服逮捕决定的案件不应取消。有种观点认为应缩小监督范围，取消对不服逮捕决定案件的监督，笔者不同意这样的观点。对“三类案件”的监督都是为了防止检察机关权力滥用，解决“监督机关由谁监督的问题”，但侧重点不同。对拟撤销案件和拟不起诉案件的监督，主要是站在“惩罚犯罪，保护人民”的角度，防止把不该放的人放掉，使应该受到刑法追究的犯罪嫌疑人不能逃避刑事责任，从而减少让整个社会来承受这种滥用权力的后果和成本。对不服逮捕决定案件的监督，则是站在“尊重和保障人权”的角度，防止不该逮捕的人或不宜采取逮捕措施的人受到限制人身自由的强制措施。这样，从打击和保护两个方面都进行监督，体现了人民监督员制度的完整性，缺一不可。从人民监督员制度的试点情况来看，对不服逮捕决定案件的监督比人们预想的要少得多，主要原因是检察机关的办案质量高。但办案质量高就不等于可以不要监督。所以，对不服逮捕决定案件的监督只能完善不能取消。
完善人民监督员对不服逮捕决定案件的监督，应先由不服决定的当事人选择由其委托的代理人或律师，直接向人民监督员陈述相应的事实和理由，或由检察官代为提出，或由自己书面提出；然后再由检察机关向人民监督员提供逮捕的有关事实依据和材料；最后由人民监督员独立评议。采取这种方式完善监督，比一律由检察机关代当事人提出不服逮捕意见的做法，在程序上要客观公正得多。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人有理由怀疑检察机关，不能完整地把有利于自己的事实和理由向人民监督员提出来，不能起到救济的作用。这与拟不诉案件，拟撤案的案件不同，这两类案件总体上来讲，是从有利于当事人的结果提出来的，因此当事人完全有理由相信检察机关的意见能代表自己的利益。另外，不服逮捕决定的案件是否会造成对不是检察机关侦办的逮捕案件的当事人不公平的问题，笔者认为不会。因为，检察机关对公安机关提起逮捕的案件的审查，本身就是一种监督制约公安机关行权的机制。让检察机关而不是让侦查办案的公安机关作出逮捕决定，对当事人而言就是一种程序救济措施。检察机关自己办的案件没有其它机关的审查监督，所以增加了一道人民监督员监督的程序，不存在对另一部分人不公的问题。
3、对五种情形监督的完善问题。人民监督制度试点过程中，对“五种情形”的监督并不多。究其原因：一是“五种情形”的监督属“事后监督”，实际上是对已出现的问题进行补救或处理过程的监督，缺少监督的预防作用，检察机关主动接受“五种情形”监督的积极性不如接受“三类案件”监督那样高。二是“五种情形”的监督可替代性较强。人大代表、政协委员、公民、当事人等可以通过建议、意见、议案、申诉、检举、控告等方式来行使监督，没有必要再通过人民监督员来行使监督，人民监督员独特作用不明显，所以人民监督员主动监督“五种情形”的积极性也不高。三是监督的机制不完善，可操作性不强。人民监督员来自检察机关外部，均有各自不同的岗位和职业，又不像人民陪审员那样可参与办案，平时很难发现“五种情形”的问题。加之检察机关平时发现了问题也自行纠正和处理了。是否交人民监督员监督，随意性较大。建议制定相关配套制度，采用以下几种方式来进行完善。第一，规定必须监督的“情形”，增加强制性，减少随意性。把不予立案、是否给予刑事赔偿，当事人申诉不应立案的情形规定为必须交由人民监督员监督。第二，检察机关自行纠正“五种情形”时，可专门听取人民监督员的意见后再作处理决定，并向人民监督员通报最终处理结果。第三，规定每年至少组织人民监督员参加1—2次专项执法检查。通过以上措施来完善对“五种情形”的监督，保证监督实效，减少监督资源的浪费。
（二）人民监督员选任、培训问题。
1、选任问题。人民监督员的选任程序，应摒弃检察机关自己聘任的现行做法。可以借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。在人民监督员制度通过立法程序，明确由人大常委会任命人民监督员以前，可试行由地方人大常委会确认的办法，来产生人民监督员。这样操作，完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条关于地方各级人大常委会行使职权的规定。①、地方人大常委会有权保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行。推行人民监督员制度，起到了保证检察机关遵守和执行《宪法》（第二十七条二款）规定的，国家机关必须接受“人民的监督”的明显作用。地方人大常委会确认人民监督员，正是依法行使该项人大常委会职权的表现。②、地方人大常委会有权“决定本行政区域内的政治、经济、教育……等工作的重大事项”。人民监督员制度的推行，是该行政区域内的政治、民主、法制建设的一件大事，是广大人民群众十分关心并积极参与的重要活动，属于重大事项。地方人大常委会有权对推行人民监督员制度作出相应的包括确认人民监督员的决定。③、地方人大常委会有权监督“人民检察院的工作”，这种监督是一种“事后监督”。人民监督员的监督主要是“事中监督”，弥补了人大常委会监督的不足。就监督检察机关而言，二者具有一致性。因此，地方人大常委会确认人民监督员与人大常委会的监督职能并不冲突。
2、培训问题。人民监督员培训可以借鉴人民陪审员制度的做法，由检察机关或与司法行政机关单独或共同培训为宜。有的地方试行由人大常委会的相关工作委员会来负责培训人民监督员，这种做法不是很恰当。人大常委会是确认（任命）机关，人民监督员并不是人大常委会的派出人员，人大常委会不宜担任培训任务。培训内容应当以掌握了解检察机关的办案程序和一些基础性法律常识，提高人民监督员的责任感、使命感、荣誉感即可。不宜通过专业法律培训来改变和提高其社会普通公民的身份和素质。因为监督案件时，所涉及法律和资料，由检察机关提供就能保证人民监督员行使监督权，不必在提高人民监督员法律专业素质上下功夫。
3、选任人民监督员到底是“精英化”还是“平民化”问题。二者各有所长。所谓“精英化”，是人民监督员由具有较高学历和法律专业知识的人员担任，有利于从法律上来评议案件，更能保证或提高案件质量。“精英”在法律知识方面属内行，容易发现案件存在的问题，与检察官有更多的法律方面的共同语言，监督的法律效果更好。所谓“平民化”是指不具有专业法律知识的普通民众来担任人民监督员。他们对案件的监督更多的是从社会认知的角度来评议案件，法律上有时可能会开“黄腔”，但是他们带来的民众观念能与检察官形成互补，办出更好的符合社会广泛认同的案件来。笔者认为，其实精英也好平民也罢，他们都是社会的不同阶层，人民监督员中都应有他们的位置，才能体现广泛的社会代表性。那种单纯的“精英化”或“平民化”，在某种程度上排除社会中另一部分人的监督参与权，这是不公平的，也是不符合我国国情的。如果单纯的“精英化”，那人民监督员就沦为了检察机关的一个案件质量监督机构，脱离了民众基础。如果一味强求“平民化”，也不能体现出广泛性，与创立本制度的目的不合。因此，应以广泛的社会代表性作为选任人民监督员的重点，让方方面面的代表都能参加到人民监督员这个队伍中来，更好体现出监督的社会性。当然一些具有特定、法定身份，不宜担任人民监督员的人员除外。
（三）人员管理问题。
怎样对人民监督员进行管理，各地做法不尽一致，很多地方借鉴人民法院管理人民陪审员的做法，采取人民监督员由检察机关集中统一管理方式，也有的试行由人大常委会相关工作委员会来进行管理。笔者认为不宜对人民监督员采取集中统一管理的模式。理由是：
1、人民监督员制度是一种外部监督，不能像人民陪审员那样集中统一管理。因为人民陪审员是参与实质性审判权，具有终结性，有可能出现错案而受到责任追究的履职风险。所以人民法院必须实行集中统一管理，建立培训、考核、奖惩、错案追究等配套制度来减少或避免其履职风险的发生。由于人民监督员的监督意见不具备终结性，案件的最后把关权（决定权）在检委会手中。因此，错案责任几乎不可能追究到人民监督员身上，人民监督员的履职风险比人民陪审员要小得多。所以不必采取集中统一管理的模式。
2、集中统一管理，有提高人民监督员履职率的好处，但也有弊端。集中统一管理容易使人民监督员组织化，产生新的“组织”利益，从而使其代表方方面面意见的本意荡然无存。为避免这种情况的出现，不应搞集中统一管理。
3、从管理的主体来看，检察机关肯定不适宜，人大常委会及其工作委员会也不宜成为人民监督员管理机关。人大常委会是确认（任命）人民监督员的机关，又是其集中统一管理的机关，那么人民监督员很容易地成为代表人大常委会进行监督，而非真正意义上的社会监督了。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜有管理机构来对其实施统一集中管理。笔者认为，人民监督员宜适用“松散式”的管理方式，即制定有关人民监督员履职办法，以人民监督员会议方式，进行自我管理。除培训学习外，平时不搞集中统一活动。每年只召开一两次人民监督员全体会议，邀请检察机关、人大常委会有关工委、司法行政机关、社区（基层组织）代表派员参加。由人民监督员自己汇报履职情况，以票决方式决定不适合继续担任人民监督员职务人员的去留，并报检察机关按程序提请人大常委会任免。检察机关设立的人民监督员办公室，是人民监督员履职的协调、服务机构，而不是管理机构。通过这种“松散式”的管理来保证人民监督员社会监督性质的完整性。
总之，人民监督员制度与人民陪审员制度都是社会主义法制建设的组成部分，目前完善人民监督员制度更为迫切，应当使其尽快进入立法程序予以规范。

2006年8月8日