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电信建设管理办法

时间:2024-07-07 16:48:51 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8120
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电信建设管理办法

信息产业部 国家计委


  中 华 人 民 共 和 国 信 息 产 业 部

  中华人民共和国国家发展计划委员会

  第20号令

  现公布《电信建设管理办法》,自2002年2月1日起施行。

  信 息 产 业 部 部 长 吴基传

  国家发展计划委员会主任 曾培炎

  二○○二年一月四日


  电信建设管理办法

  第一章 总则

  第一条 为加强电信建设的统筹规划和行业管理,促进电信业健康、有序发展,根据《中华人民共和国电信条例》和国家有关规定,制定本办法。

  第二条 凡在中华人民共和国境内新建、改建和扩建公用电信网、专用电信网和广播电视传输网,均须遵守本办法。

  第三条 信息产业部依法对全国公用电信网、专用电信网和广播电视传输网的建设实施监督管理。

  各省、自治区、直辖市通信管理局,在信息产业部领导下,依法对本行政区域内的公用电信网、专用电信网和广播电视传输网的建设实施监督管理。

  第四条 全国性电信网络工程和国际电信建设项目是电信建设管理的重点。

  本办法所称全国性电信网络工程是指跨省(自治区、直辖市)公用电信网、专用电信网和广播电视传输网以及其组成部分的建设工程。

  第五条 电信网络和电信设施建设须严格遵守国家有关法律、政策,符合电信网体制标准及通信工程建设标准、建设规范。

  第六条 电信建设管理应维护国家通信主权,破除垄断,鼓励竞争,促进资源合理利用,维护通信建设市场秩序,营造公开、公平、公正的竞争环境。

  第二章 规划编制与管理

  第七条 信息产业部负责编制电信行业发展规划,各省、自治区、直辖市通信管理局负责编制所辖行政区电信行业发展规划。

  投资建设公用电信网、广播电视传输网的企业(或单位),必须根据行业规划的要求,编制本企业(或单位)五年规划(含传输网五年专题规划),并逐年编制滚动规划(含传输网滚动专题规划)。

  投资建设专用电信网的企业(或单位),应根据本企业(或单位)对通信传输线路及带宽的需求编制本企业(或单位)传输网五年专题规划,并根据实际建设和发展情况逐年编制传输网滚动专题规划(含自建、购买、租用等)。

  企业(或单位)可以根据情况确定滚动规划期限为三年或五年。

  第八条 企业(或单位)五年规划应当包括以下内容:

  (一)本企业(或单位)电信网现状;

  (二)本企业(或单位)五年发展思路、目标、重点;

  (三)本企业(或单位)建设资金估算和资金筹措计划;

  (四)本企业(或单位)五年重点建设项目框架等。

  第九条 企业(或单位)滚动规划应当包括以下内容:

  (一)本企业(或单位)电信网现状及上年度完成情况;

  (二)本企业(或单位)当年发展目标、重点及建设项目框架、资金估算和资金筹措计划;

  (三)本企业(或单位)滚动期末发展思路、目标。

  第十条 传输网五年专题规划应当包括以下内容:

  (一)本企业(或单位)传输网现状(含路由图);

  (二)本企业(或单位)传输网五年需求、发展目标、重点及规划路由图;

  (三)本企业(或单位)传输网五年建设项目框架(含路由、距离、容量、投资等)。

  第十一条 传输网滚动专题规划应当包括以下内容:

  (一)本企业(或单位)传输网现状(含路由图、上一年度传输网建设项目完成情况);

  (二)本年度传输网项目建设计划(含项目路由、距离、容量、投资以及资金来源等);

  (三)本年度传输网建设路由图;

  (四)滚动期末传输网发展思路、目标及建设项目框架。

  第十二条 企业(或单位)五年规划、传输网五年专题规划和滚动规划实行备案制度。

  企业(或单位)五年规划、传输网五年专题规划应于国家每个五年规划期开始前上报备案,滚动规划应于每年一月底前上报备案。

  拥有全国性电信网络的非计划单列企业(或单位)的规划,报信息产业部。拥有全国性电信网络的计划单列企业的规划,同时报国家计委和信息产业部。

  各省、自治区、直辖市行政区域内的公用电信网和广播电视传输网、专用电信网建设企业(或单位)的规划,报本省、自治区、直辖市通信管理局。

  国家计委、信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局在收到上报备案规划30个工作日内未提出不同意见的,该规划即自动生效,国家另有规定的从其规定。

  第十三条 企业(或单位)传输网滚动专题规划实行审批制度。

  企业(或单位)年度传输网滚动专题规划应于当年一月底前报信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局。行业主管部门应在收到上报规划的45个工作日内作出审批。

  信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局对企业(或单位)上报的传输网滚动专题规划组织专家咨询、评审,并在此基础上出具批复意见。

  第十四条 国家计委、信息产业部和省、自治区、直辖市通信管理局,依据国民经济和社会发展五年规划及其重点专项规划、电信行业规划,指导各相关企业(或单位)规划、传输网五年专题规划和滚动规划、传输网滚动专题规划的编制工作,并监督检查其执行情况。

  第三章 项目审批

  第十五条 公用电信网、专用电信网、广播电视传输网的建设必须严格执行国家有关规定。其建设程序应包括编制和批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计和进行竣工验收等。其中:利用外资的电信建设项目按照有关法律法规规定,履行报批手续;自筹资金的电信建设项目可由业主单位自行进行初步设计和竣工验收,限额以下项目可以可行性研究报告代项目建议书一并审批。

  第十六条 建设项目要严格按照国家规定的项目审批权限进行审批。各项目建设单位不得将整体项目化整为零,规避主管部门审查。审批项目应以业主单位的电信业务许可证范围为依据。

  第十七条 国内传输网新建或改建、扩建项目在按照国家基本建设程序审批前,须经相应通信主管部门初审,行业初审同意的项目方可获得批准。

  项目审批部门对行业初审结果有不同意见的,由项目审批部门和出具初审意见的部门协商解决。

  第十八条 申报国内传输网跨省建设项目或国家规定的限额以上项目,应同时抄报信息产业部;申报国内传输网省内限额以下建设项目,应同时抄报本省、自治区、直辖市通信管理局。计划单列企业按照项目审批权限自行审批的限额以下国内传输网项目,应抄报国家计委和信息产业部。申报项目单位应提供电信业务经营许可证等材料。

  行业主管部门在收到抄报文件20个工作日内,向项目审批部门出具行业初审意见。

  第十九条 信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局对企业(或单位)当年传输网滚动专题规划的批复同意意见,视同对该滚动规划中国内传输网当年建设项目的行业初审同意。未列入企业(或单位)当年滚动规划内的项目,在审批前必须报信息产业部或者省、自治区、直辖市通信管理局初审。

  第二十条 国际传输网、国际通信出入口等国际电信建设项目由国家统一审批。其中,限额以上基本建设项目或限额以上的技术改造项目经信息产业部初审同意后,由国家计委或国家经贸委审批或核报国务院审批;限额以下项目由信息产业部审批,其他部门(或单位)无权审批国际电信建设项目。投资建设或参与投资建设国际电信项目的单位必须拥有国际通信基础设施经营权。

  信息产业部在受理国际电信建设项目行业初审申请后,应在30个工作日内予以答复。限额以下国际电信建设项目审批应在申请之日起45个工作日内予以批复。

  第二十一条 国家鼓励有权建设传输网的电信运营企业和有关单位联合建设国内传输网络。联合建设项目应依照本办法第十七条规定按一个项目联合报批。申报联合建设项目除规定内容外,还应注明合建方及牵头单位,并补充各自的建设规模和出资额。

  参与军民合建项目的地方企业或单位必须与经总参通信部批准的军队项目联合建设。

  第二十二条 参与联合建设国内传输网的各投资方必须事先签署联合建设协议,并明确联合建设的牵头单位和各方的权利与义务。全国性网络联合建设协议报信息产业部备案,省、自治区、直辖市内网络联合建设协议报省、自治区、直辖市通信管理局备案。

  第二十三条 项目审批或初审应采取专家咨询、专家评审等方式,并在此基础上批复或出具行业初审意见。

  第四章 电信建设市场管理

  第二十四条 信息产业部对全国电信建设市场、电信建设工程质量、招标投标等电信建设活动以及通信工程建设强制性标准的执行情况实施监督管理。

  省、自治区、直辖市通信管理局对本行政区域内电信建设市场、电信建设工程质量、招标投标等电信建设活动,以及通信工程建设强制性标准的执行情况实施监督管理。

  第二十五条 基础电信业务经营者可以在电信业务经营许可证规定的范围内投资建设和经营电信设施。

  任何企业(或单位)不得从无网络元素出租、出售业务许可证的企业(或单位)购买、租用网络资源。

  第二十六条 省、自治区、直辖市通信管理局负责本行政区内电信管道建设的统筹规划和协调。地方各级人民政府应将电信管道建设规划纳入城镇建设总体规划,电信管道的建设规模、容量应当满足电信业务发展的需要。

  第二十七条 公共场所的经营者或管理者有义务协助基础电信业务经营者依法在该场所内从事电信设施建设,不得阻止或者妨碍基础电信业务经营者向电信用户提供公共电信服务。

  第二十八条 在民用建筑物上设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施时,必须满足建筑物荷载等条件,不得破坏建筑物的安全性。

  第二十九条 建设地下、水底等隐蔽电信设施,应当设置标志并注明产权人。其中光缆线路建设应当按照通信工程建设标准的有关规定设置光缆线路标石和水线标志牌;海缆登陆点处应设置明显的海缆登陆标志,海缆路由应向国家海洋管理部门和港监部门备案。产权人发现标志受损或丢失的,应及时修复、补齐,并有权依法追究破坏电信设施标志的单位或个人的责任。

  在已设置标志或备案的情况下电信设施损坏所造成的损失由责任方承担;因无标志或未备案而发生的电信设施损坏造成的损失由产权人自行承担。

  第三十条 任何单位或者个人不得擅自改动或者迁移他人的电信线路及其他电信设施;遇有特殊情况必须迁改的,应当征得该电信设施产权人的同意,并签订协议。在迁改过程中,双方应采取措施尽量保证通信不中断。迁改费用、保证通信不中断所发生的费用以及中断通信造成的损失,由提出迁改要求的单位或者个人承担或赔偿,割接期间的中断除外。

  第三十一条 从事施工、生产、种植树木等活动,应与电信线路或者其他电信设施保持一定的安全距离,不得危及电信线路等电信设施的安全或者妨碍线路畅通。可能危及电信安全时,应当事先通知有关电信业务经营者,并由从事该活动的单位或者个人负责采取必要的安全防护措施。建筑物、其他设施、树木等与电信线路及其他电信设施的最小安全距离应根据通信工程建设标准的有关规定确定。

  第三十二条 从事电信线路建设,在路由选择时应尽量避开已建电信线路,并根据通信工程建设标准的有关规定与已建的电信线路保持必要的安全距离,避免同路由、近距离敷设。受地形限制必须近距离甚至同沟敷设或者线路必须交越的,电信线路建设项目的建设单位应当与已建电信线路的产权人协商并签订协议,制定安全措施,在双方监督下进行施工,确保已建电信线路的畅通。

  经协商不能达成协议的,根据电信线路建设情况,跨省线路由信息产业部协调解决,省内线路由相关省、自治区、直辖市通信管理局协调解决。

  第三十三条 从事微波通信建设,应按国家无线电管理的有关规定到当地无线电管理机构办理设台手续,其微波传输通道应向当地城市规划部门备案。

  建设微波通信设施、移动通信基站等无线通信设施不得妨碍已建通信设施的通信畅通。妨碍已建无线通信设施的通信畅通的,由当地省、自治区、直辖市无线电管理机构责令其改正。

  第三十四条 信息产业部和省、自治区、直辖市通信管理局可委托经信息产业部考核合格的通信工程质量监督机构具体实施电信建设项目的质量监督。

  参与电信建设的各方主体应当遵循国家法律、法规及强制性标准的规定,对其承接的项目质量和安全负责。

  第三十五条 按有关规定必须进行招标的电信建设项目实行招标备案制。电信建设项目业主单位应在确定中标人之日起15日内填写“通信建设项目招标情况备案表”,其中跨省(自治区、直辖市)建设的项目报国家计委和信息产业部备案,其他建设项目报省、自治区、直辖市通信管理局备案。涉及机电设备的国际招标项目应遵守国家有关规定。

  第三十六条 参与电信网络建设的单位应经信息产业部或省、自治区、直辖市电信建设管理部门审查同意后,按照国家有关规定,办理资质审批和年检手续,未经信息产业部或省、自治区、直辖市电信建设管理部门审查同意的,不得承接电信建设项目。

  通信信息网络系统集成和通信用户管线建设企业,应当按信息产业部有关规定取得通信信息网络系统集成企业资质或通信用户管线建设许可证书。否则不得承接电信建设项目。

  第三十七条 电信建设项目业主单位不得选择未经通信主管部门审查同意或未取得相应电信建设资质证书的设计、施工、监理、咨询、系统集成、用户管线建设、招投标代理单位承担电信建设项目。

  第三十八条 信息产业部和省、自治区、直辖市通信管理局对电信建设进行监督检查时,被检查单位应当按要求提供有关电信建设的文件和资料,配合有关人员进入工作现场进行检查,并接受信息产业部和省、自治区、直辖市通信管理局对违规行为作出的处理。妨碍监督检查工作,或拒不接受处理的,应依法追究有关责任。

  第五章 罚则

  第三十九条 违反本办法第十五条、第十六条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条有关规定审批的项目,审批无效。

  违反本办法规定擅自进行电信建设的,在建项目一律停止建设、整顿,并由国家计委、信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局会同有关部门依据职责查处,对建设单位及审批单位给予通报批评并责令改正,已建成的项目暂不允许投入运营。造成国家资源浪费、扰乱电信市场秩序、危害电信安全等后果的,对建设单位和审批单位的主管人员和直接责任人依法给予行政处分,构成犯罪的,移交司法机关追究刑事责任。

  第四十条 企业(或单位)没有电信业务经营许可证或超出电信业务经营许可证规定范围进行电信建设活动的,信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局应当责令其改正;情节严重的,责令停业整顿,并处一万元以上、三万元以下罚款。

  第四十一条 违反第三十条、第三十一条、第三十二条规定,危及电信线路等电信设施的安全或者妨碍线路畅通的,省、自治区、直辖市通信管理局应当责令其恢复原状或者予以修复,并赔偿由此造成的经济损失。中断电信业务给电信业务经营者造成的经济损失包括直接经济损失、电信企业采取临时措施疏通电信业务的费用以及因中断电信业务而向用户支付的损失赔偿费。情节严重的,处一万元以上、三万元以下罚款。

  第四十二条 参与电信建设的各方主体违反国家有关电信建设工程质量管理规定的,信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局可依据《建设工程质量管理条例》的规定责令其改正或予以处罚,已竣工验收的须在整改后重新组织竣工验收。

  第四十三条 电信建设项目投资业主单位委托未经通信主管部门审查同意或未取得相应电信建设资质证书的单位承担电信建设项目设计、施工、监理、咨询、系统集成、用户管线建设、招投标代理的,信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局应责令改正,已竣工的不得投入使用,造成重大经济损失的,电信建设单位和相关设计、施工、监理、咨询、系统集成、用户管线建设、招投标代理等单位领导应承担相应法律责任。

  第四十四条 设计、施工、监理、咨询、系统集成、用户管线建设、招投标代理等单位发生违规、违纪行为,或出现质量、安全事故的,除按《建设工程质量管理条例》的规定予以相应处罚外,信息产业部或省、自治区、直辖市通信管理局应视情节轻重给予下列处罚:

  (一)发生一般质量事故的,给予通报批评;

  (二)转包、违法分包、越级承揽电信建设项目或者发生重大质量事故、安全事故的,取消责任单位1-2年参与电信建设活动的资格。

  第六章 附则   

  第四十五条 本办法由信息产业部、国家计委解释。

  第四十六条 本办法自2002年2月1日起施行。


论责任的转化及权利义务的守恒

董 玉 鹏*
(山东大学,山东 济南 250100)


[内容提要] 本文旨在用衡平的观点对权利、义务、责任三者的概念及其相互间的关系进行比较和分析。公权力通过立法活动确定了人们进行社会活动的行为规范—法律,公民间遵循法律而发生的社会关系可以看作是一种良性的平衡的关系。如果良好的法律所建立起的社会秩序能够被遵守,那么这种平衡无需国家进一步干预、协调。当公民的权益受到他人的损害时,救济途径不外乎有三种:民事主体间的自行协商、调解;民事主体向国家公权力的代表机关—法院提起诉讼;国家在个人无力捍卫自己的权益时主动干预。权利、义务责任在其中是建立当事人间法律关系的基本要素。
[关键词] 权利 义务 责任 责任的转化 权利义务的守恒

正义是人们争论和探讨已久的话题。法是实现公平、正义的有力手段,这是得到众多学者认同的观点。然而正义的定位究竟在何处?法如何去实现正义?在笔者看来,万物之所以美好,就在于它们在动与静的交融中表现出了一种平衡的姿态,公平、正义也只有在平衡中才能实现。在民事立法上,衡平精神体现得越好,也就越为人们所称道,这样的法也才真正称得上是善法。而衡平精神的体现,与权利、义务、责任的合理搭配与运行是分不开的。

一 权利、义务、责任概念的争论及其三者的关系
(一)关于权利、义务概念的争论
权利、义务的本质是什么?它们是怎样在日常生活中调整人们的行为?这是当前我们不可以忽视的重要问题,至今学界对此也是众说纷纭,莫衷一是。归结起来,一般有以下三种主流观点:
1.自由说。此种学说认为,权利是法律所赋予的自由,是“法律上关于权利主体具有一定作为或不作为的许可”[1],而义务则是法律所赋予的自由之约束,是“法律上关于义务主体应作出或不作出一定行为的约束。”[2]
2.法力说。此种学说较为具有代表性的表述是:“权利意指法律关系中的主体以相对自由地作为或不作为的法定方式获得利益的一种能动的手段。”[3]
3.利益说。这一种学说倾向于,“权利是权力所保护的利益,是社会所承认的必须且应该得到的利益,”[4] “义务是权力所要求履行的不利益,是社会所承认的必须且应该付出的利益。”[5]
综观以上观点,笔者较为赞同利益说,即权利和义务是一种利益的获得或付出。这种利益包括以物质形态表现的利益,也包括无形的精神利益。在民法领域中,当事人行使权利、负担义务是以物质利益的获得与付出为主,精神利益的获得和付出为辅。自由说和法力说的缺陷就在于它们所定义的权利和义务失之过窄。自由说以偏概全:自由或不自由仅仅是权利或义务的一种,而不能包括全部的权利和义务。法力说则把权利与权力等同起来,其所定义的,与其说是权利,不如说是权力,国家强力的过度介入将会导致权利的弱化,进而导致人权的丧失,权利的被剥夺。
(二)责任在以往学者中的定位及功能
责任是基于一定义务而产生的合理的负担,这种负担可能是肉体上的,也可能是精神上的,还可能是财产上的。一个完整的责任概念,应当由客观、主观和形式三要素组成。根据义务的性质、归责的要求和约束力的形式不同,通常所称的“责任”可以分为三类:第一,基于道德义务之违反而以社会心理意识约束力的表现形式的道德责任;第二,基于纪律义务之违反而以社会团体约束力为表现形式的纪律责任;第三,基于法律义务之违反而以国家强制性为表现形式的法律责任。本文所指的责任特指第三类:法律责任。
以往学者对法律责任的定义有很多,主要有:
1.义务说。典型代表是《布莱克法律词典》中的法律责任词条,大意如下:法律责任是“因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或用别的方法予以补偿的义务。”[6]
2.处罚说。处罚说认为法律责任是“处罚”、“惩罚”、“制裁”,即违法行为必然导致公权力的强制。凯尔森说过,“法律责任的概念是与法律义务相关联的概念,一个人在法律上对一定行为负责,或者他在此承担法律责任,意思就是,如果作相反的行为,他应受制裁。”[7]
3.后果说。这种学说把法律责任定义为某种不利的后果。如有些学者认为,“法律责任是法制规定的,义务之不履行所处之必为状态。”[8]还有的学者认为,“所谓法律责任是指由于某些违法行为或法律事实的出现而使责任主体所处的某种特定的必为状态。”[9]
4.责任能力及法律地位说。此种学说把法律责任当作一种主观责任。台湾学者洪福增认为,“在法律上泛称之责任……有时指应负法律责任的地位及责任能力。”[10]
以上诸说分别从不同的侧面揭示了法律责任的本质,都有一定的合理性和可采性。但是法律责任是一个非常复杂的问题,无论是部门法学还是法哲学都未能形成统一解释。学者们对它的定位是各不相同的,所以法律责任的解释只有优劣之分而无全对全错之分。于是有些学者对法律责任的各个方面进行综合考虑,得出了以下观点:“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担。”[11]这一观点吸收了义务说、后果说及法律地位说的合理因素,是较为科学的定义。
法律责任依确认责任的机关以及规定责任的法律不同,可以分为刑事责任、民事责任、行政责任等,它们的表现形态不同,却有着相同的功能,即制裁、补救和强制。制裁的出发点在于社会,其作用主要是社会目的,补救和强制的主要作用则在于保护具体的受害方。三者构成了阻却义务之不履行的防御体系或履行义务的担保体系,构成了道德评的阶梯和实现法律责任目的之总体[12]。笔者认为,法律责任除了包含上述三项内容之外,还有一个作用不可忽视,即威慑作用。尤其是在当事人正常的法律关系中,责任的威慑作用必不可少,法律正是借助责任这一有力武器才使当事人在违反法律之前对由此将要造成的后果加以认真考虑,从而迫于责任的存在而依法行事(当然,相当一部分人的守法行为是自觉的,然而这种“自觉”的形成与责任的威慑作用是分不开的)。
(三)权利、义务、责任三者的关系
权利、义务、责任三者有机结合,相辅相成,不可分割。在笔者看来,它们就像一个三角形的三个顶点,权利和义务构成了底边,责任则起到了平衡的作用。正是由于这个坚强的三角架构的存在,人们之间的法律关系才得以顺利地建立与运行,社会主体的正当目的才得以实现。本文所要阐述的责任的转化及权利义务的守恒正是基于此种架构才得以成立。权利与义务之间有历史发展上的离合关系,逻辑结构上的对立统一关系,数量上的等值关系,功能上的互补关系,运行上的制约关系,价值意义上的主次关系[13]。没有无权利的义务,也没有无义务的权利。在正常的状态下,一个人的权利和义务是相互平衡、相互对应的。
义务与责任原本是同一概念,都有是权力所保障的必须且应该付出的利益。但是它们所强调的方面不同,义务强调应为性,责任强调必为性。凡是与职务有关的,职务所要求的必须且应该付出的利益,便都因为其更强调必须性而叫作责任(职责);与此相对,与职务无关的不是职务所要求的,因为其着重于应该性而叫作义务。另一方面,任何义务,虽然强调应为性,但当其被违反时,其必为性便立即充分显露出来而远远重于其应为性,于是便成为责任了。本文所提到的责任特指民事法律关系中,义务违反后所生的责任,而与职责无关(如果采广义概念,在后面的表述中可以发现,责任守恒会陷入自相矛盾之中)。
权利与责任也有着密切的联系。一方面,从权利人的角度来看,他有依法行使自己的权利,而不是滥用权利的义务,如果他没有做到这一点,就会承担相应的法律责任,在这里,责任起到了监督的作用;另一方面,对于相对方来说,他的权利是不容别人肆意侵犯的,如果他人滥用自己的权利对该相对方的权利造成侵犯的话,滥用权利者要承担法律责任,在这里,责任起到了补偿作用。

二 责任守恒的具体阐述
责任守恒是笔者对责任转化和权利义务守恒的简称。在阐述其具体运作过程之前,必须提出两个前提:第一,权利和义务允许量化。一般来说,权利和义务是抽象的概念,它们只有被当事人行使或负担时才会在行为中显现出来。但是,平衡状态观念的提出必然要求抽象概念的量化和有形化,只有如此才可以进行操作,否则无异于一场文字游戏。第二,此处所指的权利义务,是指当事人双方的权利义务,而且权利可以看作是一种利益,义务可以看作是一种不利,权利义务的失衡状态是从义务的增加开始的。
有了上述前提,就可以对责任的转化和权利义务的守恒进行具体的阐释了。
我们可以把民事法律关系当事人的权利义务看作一个天平的两端,在正常状态下,这个天平是平衡的,即权利义务是相等的。良性责任守恒主要体现在当事人正常的法律关系之中,在良性责任守恒的情况下,责任不显现,它处于双方当事人的“权利义务天平”之外,起着监督的作用,或者说,当事人在法律规范之下进行了互利行为。当事人之间一旦形成了某种法律关系之后,其权利义务都会失衡,即双方的义务都会增加。当事人一方履行自己应尽的义务,使对方的权益增加;同样,对方的义务履行行为也使另一方的权益增加,这样权利义务又实现了平衡。
恶性责任守恒(也可以叫作被动性责任守恒、消极责任守恒)则需要责任的积极参与。在这种情况下(在民法中主要体现在违约和侵权行为之中),责任的基本运动是由义务转化而来,又转化为权利。如果我们把这种情况下的当事人双方称为侵害方和受害方,那么整个过程可以分解为三步:第一步,侵害方侵害了受害方的合法权益,使受害方的利益减少,这就出现了不平衡:一方面,受害方利益减少,权利义务不平衡,另一方面,侵害方义务增加,权利义务也不平衡。第二步,侵害方增加的义务转化为责任,但这只实现了侵害人一方的权利和义务的平衡,由于受害方未得到补偿,从总体上来看,权利义务仍是不平衡的。第三步,责任再度发生转化,成为权利(或者说是利益),补偿受害方受损的权利(利益),由此,当事人双方又都再度实现了权利义务的平衡。

三 国家在责任守恒中的角色问题
良性责任守恒就是上面提到的当事人从事合法的行为过程中所体现出来的责任守恒。在这种情况下责任游离于当事人的权利义务交换行为之外,并不是说其不存在或不起作用。责任在此处起到了不可忽视的警示、威慑作用,使当事人在越雷池一步之前三思而行。然而责任何以具有此种力量?这就不能不提到国家作为公权力的所有者在责任守恒中的作用。国家是指由经济上占统治地位的阶级在一定数量居民生存的一定领域内建立的、凭藉有组织的暴力、并以全社会的名义实行阶级统治的组织[14]。国家代表着公共利益行使权力。笔者在本文中所论及的责任守恒的运作,无不是在国家的权力调整之下进行的。
在良性责任守恒的情况下,国家是通过确立一系列的法律规范来确保当事人之间权利义务的平衡的。以下文所提及的支配权问题为例,当事人之所以可以对物为全面的支配,就在于他是依照国家确定的法律规范进行支配活动的,也即他的这种行为得到国家的认可,是国家所承认的理想状态下的平衡过程。这种过程的运作有利一地社会关系的健康、稳定的发展,有利于国家的统治秩序。国家在这里的角色是立法者和协调者。
当社会关系的主体的利益被侵害时,被侵害方有三种途径可以弥补自己受到的侵害。第一种,被侵害方可以与侵害方协商解决,通过双方的自愿协商,达成共识,侵害方直接对被侵害方失去的利益进行弥补;第二种,被侵害方如果与侵害方协商不成或不愿协商,那么可以通过向法院提起诉讼,由法院代表国家公权力对当事人间的利益失衡状况进行判断,进而通过责任的转化来强制性地使侵害方对受害方所丧失的权益进行弥补;第三种,当侵害方的侵害导致被侵害方的权益所受的损害足够大时,国家就会直接介入,代表被侵害方(往往还包括社会其他成员)对侵害方进行追究及严厉制裁,侵害方此时所负担的不再是上两种情况之中的一般性补偿责任和强制性补偿责任了,而是行政甚至是刑事责任。这种途径是相对于侵害方和被侵害方双方来说,都是被动的。在恶性责任守恒中,国家通过具体的积极的干预,使责任得以确认和转化,扮演了保护者与操作者的角色。

四 结论
本文通篇探讨的是权利、义务的动态平衡,总量守恒问题,为了达到守恒的结果,责任的转化必不可少。由此,可以得出以下结论:
(一)权利的利益化。笔者在文中将权利视作利益,系采广义概念。利益既包括物质利益,也包括名誉、荣誉、安全感等精神利益,既包括直接利益,也包括间接利益。这里所说的利益必须是国家公权力所承认的利益,而且更多强调的是责任转化为权利后所补偿的一方的利益。这就可以解释损人不利己的行为,损害方未获利益为何还要承担责任的问题,因为受害方的利益减少,他们之间的权利义务出现了不平衡。另外,将权利、义务视为利益和不利益,有助于责任守恒的第一个前提:权利、义务的量化的实现。
(二)强调公权力在私法领域中的作用容易引起公权力对私权力的侵犯,但是公权力的参与是必要的。
国家作为行使公权力的主体,制定了法律,判断权利义务的平衡状态,协调利益冲突,实现责任转化,那么私法之私何在?笔者认为,凡事无绝对之说,笔者之所以一再强调公权力的作用,在于为私法领域中各个主体能够进行符合各方利益的行为创造一个统一、安全而有规范环境。正如前文所提到的在良性责任守恒中,国家通过立法确立了当事人行为规范,使当事人可以顺利、安全、有效地达到自己的预期目的,这其中的当事人意志自由,意思自治原则,国家公权力是无法干预的,自然也就没有公权力对私法秩序的侵犯;在恶性责任守恒中,当事人的诉讼行为和国家的直接干预以使侵害方负担行政以至刑事责任本身就超越了私法的范围而处于公法范围之内,被侵害方由此可以得到较为公正的补偿和更为有力的保护,而侵害方也会受到公正的审判和应有的制裁,这些与私法领域是不冲突的,更谈不上公法对私法的侵犯问题。
(三)责任的转化与权利义务的守恒只是一种理想模式,它需要借助现有理论进行自身架构的完善。自法学诞生以来,各种概念,甚至连最基本的概念如权利、义务等都有许多种解释与争论。笔者写作本文的目的,是用一种新的视角对权利、义务、责任及相关概念进行审视,其中的基本架构犹如两个天平和一个点(国家公权力)组成的三角。这个架构是理想化的,现实中必定有很多变形,但循环转化的总体形态应该是不变的。

论我国民事诉讼调解制度的完善



王 普 [1]

摘要:民事诉讼调解是人民法院解决社会矛盾和纠纷的一种重要方式,作为一项重要的诉讼机制,在民事诉讼中发挥着重要的作用。长期以来,我国法院主要采用民事诉讼调解方式处理各种民事纠纷,并由此逐渐形成了具有中国特色的调解主导型的民事审判方式。[2]本文从民事诉讼调解的优越性、所存在的问题及如何对民事诉讼调解制度予以完善几个方面予以分析,试图使完善后的民事诉讼调解制度在当前的社会中能够发挥更大的作用。

关键词:民事诉讼调解,优越性,弊端,完善



引 言



民事诉讼调解是在人民法院的主持下,双方当事人通过自愿协商就民事纠纷达成协议,以解决纠纷的诉讼活动。它是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度,曾被西方国家称为“东方经验”。该制度具有及时化解矛盾,减少双方当事人间对抗的功能,对实现人际关系和社会关系和谐,维护社会稳定发挥着重要的作用。但近年来,随着法制建设的不断发展和社会矛盾的剧增,传统的民事诉讼调解制度日益暴露出诸多的问题。为促进社会和谐、有序、健康发展,更好地保护当事人的合法权益,使民事诉讼调解制度在解决纠纷、化解社会矛盾方面发挥更大的作用,我们有必要对现行的民事诉讼调解制度予以发展和完善。



一、民事诉讼调解的优越性



(一)民事诉讼调解有利于当前社会矛盾的化解

我国正处于经济社会转型的关键时期,各种社会矛盾日益凸现,各种利益冲突也日趋激烈,各种矛盾纠纷一时大量涌入人民法院,法院的审判压力越来越大。民事诉讼调解具有“案结事了、彻底解决纠纷”的特点,在化解社会矛盾、保护当事人合法权益方面有其独特的制度特点与优势。最高人民法院院长王胜俊根据社会新形势及时提出了建立三位一体的“大调解”格局,这是发挥我国体制优势,有效化解矛盾纠纷,促进社会和谐的重要途径。由此可见,加强民事诉讼调解工作,既与中央的政策方针一致,有利于当前社会矛盾的化解和对当事人合法权益的保护,也有利于实现社会的团结稳定。

(二)调解制度也符合中国人情社会的特点

在基层法院,以离婚纠纷、小额债权债务纠纷、人身权纠纷、劳动争议等民事纠纷居多。这类纠纷通常都发生在“熟人社会”当中,尤其是在亲属、朋友、邻里之间居多,这类案件适用民事诉讼调解程序,通过法官的说服和劝导,达成调解协议,化干戈为玉帛,这就有利于稳定当事人在“熟人社会”中的人际关系,从而促进社会的和谐发展。其次,法官也处于熟人社会之中,所作判决常常令一方当事人不能满意而遭非议,使法官夹在熟人中间左右为难。但民事诉讼调解却是当事人在相互理解的基础上,通过自己的努力所达成的结果,这样的结果更容易为双方当事人所接受,也就可以有效的避免法官夹在熟人中间左右为难这种情形的出现。[3]

(三)与民事判决相比,民事诉讼调解自身具有较多的优势

第一,民事诉讼调解符合诉讼效率的要求。采用民事判决的形式审理案件,有着严格的程序要求,程序也比民事诉讼调解程序更为复杂,而且有着严格的诉讼期限限制。立案、送达法律文书、通知当事人开庭、庭审、做出裁决,都有严格的程序和期限要求,不但费时费力,更重要的是可能做出的裁判不能让双方满意,不能起到彻底解决纠纷的作用。但民事诉讼调解不同,由于民事诉讼调解是双方当事人自己参加解决纠纷的过程,是双方在权衡各种因素后,在相互理解和相互妥协的基础上所达成的结果,对经过自我努力所形成的结果,双方都易于接受,也易于履行,可快速解决纠纷。一部分案件只须将调解协议记入笔录而不需制作法律文书,另一部分案件虽然需要制作调解书,但不必像判决书那样需要对判决所认定的事实和适用的法律及裁判理由作出详细的分析和论证。一般而言,民事诉讼调解在程序问题上比较灵活,所用的时间通常较少,如果能够在开庭前达成调解协议,效率则会更高。其次,制作法律文书更为简便,能快速地解决纠纷,这也是当事人所期望的。所节约的时间可以用来解决更多疑难、复杂案件,有利于合理配置审判资源,对缓解当前案件剧增的局面也大有裨益。

第二,调解可以使法官避免作出困难的判断。从审判实践看,造成法官难以对案件事实作出判断大致有三种情形:其一是案件事实根据现有的证据不易作出准确的认定;其二是待决案件缺乏相应的法律调整,法官找不到可适用于该案件的裁判规范;其三是法律虽然对待决案件有所规定,但是比较原则和抽象,难以适用,如重大事由、显失公平、善意、恶意等。[4]遇到上述情形时,法官用判决解决纠纷不仅需要相当高的法律技巧,而且费时费力,据此作出的裁判结果还很有可能难以令当事人信服,不能很好地起到彻底解决纠纷的作用。采用调解方式处理则既方便又省力,只要促使当事人自愿达成调解协议,以上困难便可迎刃而解。

第三,调解是在当事人自愿的前提下,通过当事人亲自参与调解程序,对自己的努力所达成的结果,当事人更容易接受和履行,一般也可以让双方当事人对调解结果信服或满意,更容易自愿履行调解所达成的内容。



二、我国民事诉讼调解制度存在的问题



民事诉讼调解制度,在解决纠纷、化解社会矛盾方面发挥过积极作用。但近些年来,由于法官个人思想认识方面的原因、民事诉讼调解制度本身的原因及违背制度本身的合理性而进行调解等方面的原因,使民事诉讼调解制度在具体的操作过程中呈现出诸多的问题,直接影响了这一制度作用的发挥。下面就所存在的问题及其原因作一简要的分析。

(一)对民事诉讼调解重视不够,影响了民事诉讼调解制度作用的发挥