国务院办公厅


国务院办公厅转发公安部、建设部关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”意见的通知
国务院办公厅




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
公安部、建设部《关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


（公安部 建设部 二○○○年二月十六日）


近年来，全国城市道路建设和交通管理工作，在各级人民政府的领导和有关部门的支持下，取得了很大成绩。但是，随着我国经济、社会的快速发展，道路交通的需求迅速增长，而道路交通供给却严重不足，一些城市总体规划和交通规划不完善、交通综合运输体系不健全、交通运输结
构不合理、路网结构不科学、道路交通设施匮乏、公民交通法制意识淡薄等问题日益突显，城市道路交通面临的社会要求高和管理水平低的矛盾十分突出。主要表现为一些城市交通拥堵严重，交通秩序较乱，交通事故不断上升。上述问题导致了运输效益和安全度降低，加重了环境污染，制
约了城市经济、社会的发展。
为改变上述状况，更好地适应国家经济、社会发展的要求，在城市实施以提高道路交通管理水平为中心的“畅通工程”，大力解决道路交通的突出问题，切实提高我国道路交通的现代化管理水平，具有十分重要的意义。
一、指导思想
“畅通工程”的指导思想是：紧紧依靠党委和人民政府的领导，在有关部门的协作配合下，积极争取广大人民群众的参与和支持，充分发挥公安和城市建设部门的职能作用，建管并重，标本兼治，以提高城市道路交通管理水平为中心，集中力量解决影响城市道路交通畅通的突出问题，
加快城市道路交通管理工作科学化、法制化、规范化建设的步伐，努力为城市经济发展和社会进步提供良好的道路交通环境。
二、实施范围和工作目标
“畅通工程”的实施范围是：直辖市、省会城市、自治区首府和计划单列市等36个大城市，以及各省、自治区确定的2个地级市和2个县级市。2001年以后逐年扩大实施范围。
“畅通工程”的工作目标是：根据城市道路交通管理现状，将城市道路交通管理水平分为模范管理（一等）、优秀管理（二等）、良好管理（三等）和合格管理（四等）4个等级。实施范围内所有城市争取在一年内达到四等管理水平标准，其中部分城市争取达到三等、二等管理水平标
准；每个城市中心城区都要建成一个“严管街（区）”。经过2至3年的努力，36个大城市力争全部达到三等以上管理水平标准。
三、主要工作
（一）加强统一领导，综合治理城市道路交通存在的突出问题。要建立健全政府领导、有关部门参加的道路交通综合协调机制和交通安全责任制，发挥公安部门的主导作用，明确有关部门责任，针对本地城市道路交通方面存在的突出问题进行综合治理，共同把城市交通规划好、建设好
、管理好。要组织开展军、警、民共建，组织有关部门开展交通秩序整顿和交通安全检查，动员全社会力量共同维护交通秩序，预防交通事故，努力改善交通环境。
（二）实行统一规划，加快城市道路交通管理设施建设步伐。要在通盘考虑城市总体规划的基础上，制定、完善城市交通发展政策和道路交通管理的近期、中长期规划，加强道路交通法制建设，为城市道路交通管理可持续发展创造良好条件。要将城市道路、公共交通、停车场（库）、
交通指挥中心和交通信号、标志、标线等基础设施建设纳入城市发展的总体规划和国民经济、社会发展计划，多方筹集资金，加大投入，按照国家标准和客观需求，提高其拥有量和完好率。
（三）进一步开展交通安全宣传工作，不断提高交通参与者的交通法制意识和交通文明意识。要将建立良好的交通秩序纳入城市精神文明建设的统一规划，做好“畅通工程”的宣传工作。要针对不同对象，多层次、多渠道、多种形式地开展宣传活动，宣传交通法规，宣传爱护道路交通
设施，宣传交通安全知识，动员广大群众积极配合“畅通工程”的实施，主动参与到“畅通工程”中来。
（四）严格控制占用道路，充分发挥现有道路功能。要严格对道路使用情况进行监督检查，加大对违法占用、挖掘道路以及乱停车、乱设摊点、乱设广告和占路擦洗车辆等违章行为的整治力度，防止和制止将停车场（库）挪作他用的现象。城市道路占用、挖掘的审批要统一管理，权限
集中在城市建设部门和公安部门，不得随意分散和下放。
（五）狠抓科学管理，切实提高道路交通管理水平。公安部门要按照科学、法制、公正、高效的要求，抓重点，攻难点，走管理创新和科技创新的路子，尽快改革交通组织模式，完善交通设施，科学合理地组织交通流量和流向，挖掘道路和管理资源，切实提高城市道路交通管理水平。
要建立和完善工作机制，严格管理，严格执法，切实树立交通法规和交通民警执法的权威。要坚持不懈地抓好交通安全工作，努力减少交通事故。城市建设部门要结合路网改造和城市公共交通的发展，科学合理地进行规划和投资决策，广泛采用新技术、新工艺，大力推进技术进步。城市收
费道路和桥梁，应尽量采取不停车收费等先进收费方式，提高通行能力。
（六）加快城市道路的建设和改造，大力发展公共交通。城市建设部门要加强交通规划，统筹安排，合理布局，加快城市道路、停车场（库）及配套市政设施的建设步伐，改造、完善城市道路交通网络结构。要做好城市道路的路政管理及养护维修工作，提高设施的完好率。要确立公共
交通在城市交通中的优先地位和主导作用。有条件的大城市要开辟公共交通专用道和港湾式停车站台，提高公共交通车辆的运营速度。要加快公共交通场（站）的建设，及时更新公共交通车辆，确保公共交通的运营安全。同时，要积极开展规范化服务，提高公共交通的服务质量和管理水平
，规范经营秩序，强化从业人员的优质服务意识和交通法制观念。
四、评价项目
对城市道路交通管理水平实行评价制度。评价工作由群众、专家及管理部门共同承担。评价项目分为交通有序畅通，管理科学高效，执法严格文明，服务热情规范，宣传广泛深入，设施齐全有效等6个方面，每个方面设若干项指标。达到具体指标的，综合评价为相应管理等级。
（一）交通有序畅通。交通秩序达到公安部行业标准的要求；交通阻塞率明显下降，平均时速提高到一个新的标准；车辆和行人通行有序，交通违章行为明显减少，机动车和行人遵章率达到标准；违章停车、占路等静态交通秩序明显改观。
（二）管理科学高效。建立健全政府领导、有关部门参加的交通综合协调机制；建立和完善交通指挥中心；及时发布交通信息；科学组织交通，挖掘现有道路通行能力；警力、勤务安排合理，灵活有效，指挥层次少，对道路实施昼夜有效控制；接警处警迅速，恢复交通及时；事故处理
工作依法、公正、公开、高效；警队各项规章制度健全，内务管理规范、严格，纪律严明，警务公开。
（三）执法严格文明。健全交通管理法规、规章，实行交通违章罚款银行收缴和对机动车驾驶员交通违章记分管理；执勤交通民警警容良好，文明执勤，礼貌待人，处罚依据运用准确，程序符合要求，手续规范完备，无侵犯群众利益的违纪行为。
（四）服务热情规范。群众观点和服务意识强，在实施具体执法行为、采取管理措施时，充分考虑群众利益和方便群众，做到“有警必接、有险必救、有难必帮、有求必应”，群众满意率高；热情接待群众，耐心解答问题，积极为群众排忧解难，办事效率高。
（五）宣传广泛深入。以“遵守交通法规，保护个人和他人的安全；崇尚现代文明，塑造自己和城市的形象”为宣传主题；大张旗鼓开展宣传活动，营造良好的社会氛围；深入单位、家庭，广泛宣传交通法规和交通安全常识；城市居民和流动人口遵守交通法规的自觉性明显提高，尊重
、服从交通民警管理和执法。
（六）设施齐全有效。按照规范设置信号灯，信号灯大幅度增加；改建、渠化路口，渠化率达到要求；增设、更新、施划交通标志和标线；根据需要，隔离机动车与非机动车；按照规划建设并有效使用停车场（库）；提高公共交通车辆拥有量，根据需要设置公共交通专用道；路网密度
、人均拥有道路面积和道路等级明显提高，道路照明设施功能齐全，排水设施完好。
五、组织领导
（一）由公安部和建设部组成实施全国城市道路交通管理“畅通工程”协调工作小组，并在公安部设立办公室，负责制定全国城市道路交通管理“畅通工程”总体方案，并对“畅通工程”的实施进行指导、监督和检查。
（二）地方各级人民政府负责组织领导本地实施“畅通工程”工作。要根据本意见精神和全国城市道路交通管理“畅通工程”总体方案，研究制定本地的具体实施方案，明确责任，精心部署，加强督促指导检查，确保“畅通工程”取得实效。



2000年2月28日
　　危险驾驶罪，是指在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的行为。本罪可分为追逐竞驶情节恶劣和醉酒驾驶两种类型。
　　犯罪构成
　　从犯罪构成的四要件和主要特征，简析如下：
　　（1）犯罪客体：是道路运输的正常秩序和公共安全。在道路上驾驶机动车追逐竞驶，或者醉酒驾驶，不但违反道路运输法律法规，侵害道路运输的正常秩序，还对道路上不特定多数人的生命健康和财产安全具有较大的抽象危险性。为实现刑法的预防功能，将该违法行为规定为犯罪，可以有效的惩治和威慑该类不法行为。
　　（2）客观方面：表现为在道路上追逐竞驶，情节恶劣，或者在道路上醉酒驾驶机动车的行为。《道路交通安全法》第119条规定，“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。
　　（3）犯罪主体：为一般主体，即年满16周岁且具有刑事责任能力的自然人。
　　（4）主观方面：为故意犯罪，既可以是直接故意，也可以是间接故意。
　　如何理解“追逐竞驶”？
　　追逐竞驶，是指出于竞技、追求刺激、斗气或其他原因，在道路上驾驶机动车与其他车辆竞相行驶，影响其他车辆正常行驶，严重影响社会秩序和道路交通安全的行为。
　　（1）所谓“追逐”，是指追赶、追击；所谓“竞驶”，是指竞相行驶。主要表现为：在道路上高速、超速行驶，随意追逐、超越其他车辆，频繁、突然并线，近距离驶入其他车辆之前等。
　　（2）追逐竞驶不同于飙车，追逐竞驶主要表现为两辆以上机动车相互追逐，以影响对方车辆正常行驶为目的；飙车则不以影响其它车辆正常行驶为目的，主要是超速行驶。
　　（3）追逐竞驶不同于超速行驶，超速行驶属于行政处罚的范围，一人独自超速行驶或多人欠意思联络的同时超速行驶，不属于追逐竞驶。
　　（4）追逐竞驶通常是两车驾驶人有共同犯意，相互追逐；但是单一驾驶人以影响其他车辆正常行驶为目的，随意追逐、超越其他车辆，频繁、突然并线，近距离驶入其他车辆之前等，情节恶劣的，也可以独自构成本罪。
　　如何掌握追逐竞驶“情节恶劣”？
　　在道路上驾驶机动车追逐竞驶，只有情节恶劣的，才构成犯罪。“情节恶劣”，包括以下情形[ 张军：《刑法修正案（八）》条文及配套司法解释理解与适用，北京：人民法院出版社，2011年5月。第170-172页。]：
　　（1）酒后、吸食毒品后追逐竞驶。行为人饮酒后，会使视觉能力变差，运动反射神经迟印，对外界的反应能力及控制能力就会下降，处理紧急情况的能力也随之下降。吸食毒品后，行为人的大脑会产生极度兴奋或者抑制作用，辨认能力和控制能力会严重减退，失去正常驾驶能力。酒后、吸毒后，追逐竞驶，具有较一般追逐竞驶行为更大的社会危害性，对不特定多数人的生命健康和财产安全具有更为严重的危害，应当认定为“情节恶劣”。
　　（2）无驾驶资格追逐竞驶。无驾驶资格包括：未取得驾驶证的、被吊销驾驶证的、禁止驾驶期内的、驾驶准驾车型以外机动车的。
　　（3）驾驶非法改装的机动车追逐竞驶。非法改装的机动车，是指擅自改变出厂时的结构、构造或特征的机动车，包括改变机动车的动力、灯光、操作、尾气排放、冷却、制动、消音、悬挂、方向系统和外观结构、车胎轮毂等。这些改装如果使机动车的车速、车载大幅提高，或者安全性能下降，就具有明显的社会危险性，应当认定为“情节恶劣”。
　　（4）以超过规定时速百分之五十的速度追逐竞驶。
　　（5）在车流量大、行人多的道路上追逐竞驶。
　　（6）多人或者多次追逐竞驶。
　　（7）追逐竞驶引起交通堵塞或者公共恐慌的。
　　（8）使用伪造、变造或者其他机动车号牌，或者故意遮挡、污损、不按规定安装机动车号牌的。
　　（9）因追逐竞驶或者飙车受过行政处罚，又在道路上追逐竞驶。
　　（10）以影响他人正常驾驶，意图给对方人身或财产造成损害为目的的追逐竞驶。
　　（11）其他应当认定为情节恶劣的情形。如：以追逐竞驶作为赌博手段的，或者因追逐竞驶发生交通事故，或者造成人员受伤或财产损毁，但尚不构成交通肇事罪或其他犯罪的。
　　“醉驾”的相关问题
　　（1）醉酒的标准，理论上可以采用相对醉酒标准（血液中酒精含量达到规定的醉酒标准后，再辅之以判断饮酒人的具体情况，以判断是否处于醉酒状态）和绝对醉酒标准（血液中酒精含量达到规定的醉酒标准后，一律认定为醉酒）两种，我国目前实践中采用的是绝对醉酒标准。根据《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）,车辆驾驶人血液中酒精含量大于或等于80mg/100mL为醉酒驾车，大于20或等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的为饮酒驾车。
　　（2）醉酒的检测，可以采取呼气酒精含量检验和血液酒精含量检验两种方法。实践中，往往是首先进行呼气酒精检测，发生以下四种情况的，再采取血液酒精含量检验：①死亡事故；②不能或拒绝进行呼气酒精检测；③当场否认呼气酒精检测结果；④伤人事故呼气检出酒精。对于涉嫌犯罪的，应当进行血液酒精含量检验，并以血液的检验结果为依据。
　　（3）醉酒驾驶机动车构成的犯罪为抽象危险犯，即只要实施了醉酒驾驶的行为，不需要发生危害公共他全的具体结果，也不论情节是否恶劣，均构成危险驾驶罪。但如果在特定情况下，醉酒驾驶行为根本不会具备严重危害不特定多数人的生命健康和公共财产安全的危险，则不能认定为危险驾驶罪。[ 张军：《刑法修正案（八）》条文及配套司法解释理解与适用，北京：人民法院出版社，2011年5月。第173页。]例如：醉酒后在荒野道路上驾驶机动车的，在空无一人的操场或停车场短暂驾驶机动车的，醉酒后驾驶电动车的。根据刑法第十三条的规定，如果危害社会行为情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪。对于情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。
　　（4）醉酒驾驶属于故意犯罪，行为人必须认识到自己是在醉酒状态下驾驶机动车。但是，对于醉酒状态的认识不需要十分具体（不需要认识到血液中的酒精具体含量），只要有大体上的认识即可。一般来说，只要行为人知道自己喝了一定量的酒，事实上又达到了醉酒状态，并驾驶机动车的，就可以认定其具有醉酒驾驶的故意。认为自己只是酒后驾驶而不是醉酒驾驶的辩解，不能排除故意的成立。即使行为人没有主动饮酒（饮料中被他人掺人酒精），但驾驶机动车之前或者当时意识到自己已经饮酒的，也应认定具有醉酒驾驶的故意。当然，如果没有主动饮酒，也没有意识到自己已经饮酒的，排除故意的成立。[ 张明楷：刑法学（第四版），北京：法律出版社，2011年7月。第638页。]
　　危害驾驶罪的共同犯罪
　　具有下列情形之一的，构成危险驾驶罪的共犯[ 同注1，第177-178页]：
　　（1）机动车所有人、持有人明知他人实施追逐竞驶或者醉酒驾驶等危险驾驶行为而为其提供机动车的。
　　（2）组织、参与机动车追逐竞驶活动，或提供便利的。
　　（3）明知他人为追逐竞驶目的改装车辆而提供改装服务的。
　　危险驾驶罪与以危险方法危害公共安全罪
　　《刑法》第一百三十三条之一第二款规定，有危险驾驶行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。而交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪的法定刑明显高于危险驾驶罪，故需要区分危险驾驶罪和以危险方法危害公共安全罪。
　　（1）根据《刑法》第114条和115条的规定，以危险方法危害公共安全罪具体分为以危险方法危害公共安全罪（未造成严重后果）、以危险方法危害公共安全罪（造成严重后果）和过失以危险方法危害公共安全罪三种，鉴于以危险方法危害公共安全罪（造成严重后果）在客观方面需要造成严重后果，过失以危险方法危害公共安全罪在主观上为过失，与危险驾驶罪明显不同，故不作重点讨论。
　　（2）以危险方法危害公共安全罪（未造成严重后果），是指故意以放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的并与之相当的危险方法，足以危害公共安全的行为。该罪属于具体危险犯，即以与以放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，对不特定多数人的生命和财产安全产生了具体危险的，应当认定构成以危险方法危害公共安全罪。
　　（3）通常而言，危险驾驶并具有以下情形之一的，应当认定为出现具体危险，如果认定主观上系故意的，以以危险方法危害公共安全罪论处：①因醉酒而基本丧失驾驶能力后在车流量大、行人多的道路上驾驶机动车高速行驶的。②在车流量大、行人多的道路上闯红灯或者不听从交警指挥追逐竞驶的。③驾驶安全装置不全或安全机件失灵的机动车追逐竞驶的。④以超过规定时速一倍的速度追逐竞驶的。⑤其他存在具体危害的情形。[ 同上，第175-176页。]
　　（4）如果是出于报复社会、泄愤等目的，有对社会造成现实危害的意图，故意采取危险驾驶机动车的方法，足以危害公共安全的，应认定为以危险方法危害公共安全罪。
　　危险驾驶罪与交通肇事罪
　　交通肇事罪的法定刑高于危险驾驶罪，故根据《刑法》第一百三十三条之一第二款的规定，驾驶人符合危险驾驶罪的犯罪构成，同时又符合交通肇事罪的犯罪构成的，应认定为交通肇事罪。
　　危险驾驶罪与故意杀人罪、故意伤害罪、赌博罪等
　　（1）如果行为人出于故意杀人、故意伤害的目的，为壮胆、制造交通事故假相等采取危害驾驶方式的，应当认定为故意杀人罪或故意伤害罪。
（2）如果行为人出于赌博目的，为赢得高额赌注而追逐竞驶的，按赌博罪处理。