浅析土地征用补偿犯罪定性问题

张弘默


　　随着我国高速公路建设投资力度的加大，高速公路已逐渐成为我国交通网络的大动脉，但是伴随着高速公路的开工建设一些“有心人”将征地补偿款当成了“唐僧肉”，争相来食，在大肆蚕食鲸吞的同时，在体验到“一夜暴富”喜悦的同时，等待他们的是法律公正的审判。
　　日前黑龙江省北安市人民法院审结了8件贪污、挪用征地补偿款的案件，案值共计人民币40余万元，上述数字的背后代表了国家的损失， 同时也体现出征地补偿已成为职务犯罪的重灾区。在这类案件的审理过程中，合议庭常在案件的定性与犯罪数额的确定上产生分歧，笔者借此文浅谈此类犯罪的定性问题，以期达到抛砖引玉的效果。
　　此类犯罪主要涉及四个罪名，有贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪，在认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务帐目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务帐目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务帐目之后，则需要具体分析。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务帐目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
　　其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
　　最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
　　安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。
　　通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于村财务管理比较混乱，各类款项互相混淆的情况比较常见，况且征地补偿费用各部分在其中也难以区分，办案实践中往往对被侵占挪用款项具体属于哪一部分争议较大。笔者认为，这是村干部的管理问题，部分款项被侵占挪用后尽管难以具体区分款项性质，但只要有征地补偿费的成份，其中不否认有国有财产的存在，应以贪污或挪用公款，追究其刑事责任。


黑龙江省北安市人民法院 张弘默
广西壮族自治区人民政府办公厅


广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区突发性地质灾害应急预案的通知

桂政办发[2004]90号

各市、县人民政府，区直各委、办、厅、局：
经自治区人民政府同意，现将《广西壮族自治区突发性地质灾害应急预案》印发给你们，请认真组织实施。

广西壮族自治区人民政府办公厅
二OO四年六月十八日


广西壮族自治区突发性地质灾害应急预案

为建立和完善地质灾害应急救助体系，提高灾害应急反应能力和防御工作水平，避免或尽可能地减轻灾害造成的损失，确保人民生命财产安全，维护社会稳定，根据《地质灾害防治条例》(国务院令第394号)，结合我区实际，特制定本预案。
一、总则
本预案所称突发性地质灾害是指因自然因素或人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。
地质灾害应急工作必须遵循“统一领导、分工负责；分级管理、属地为主；未雨绸缪、有备无患”的原则。
各市、县人民政府要坚持预防为主的原则，高度重视预防、预报和预警工作，根据本预案制定本行政区的突发性地质灾害应急预案。
二、地质灾害预警和灾情报告
(一)灾害预警。
县级以上国土资源主管部门会同建设、水利、交通、气象等部门加强地质灾害险情的动态监测，对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或重大财产损失的区域和地段，要及时发出预警，划定危险区，并设置警示标志予以公告。
(二)灾情报告。
地质灾害发生后，当地人民政府必须立即向上一级人民政府报告初步灾情并迅速组织有关部门调查灾害成因。发生大型以上地质灾害，当地县级人民政府可以直接向自治区人民政府或自治区相关主管部门报告，报告的主要内容包括：灾害发生的位置、时间、伤亡人数、已造成的直接经济损失，可能的间接经济损失，地质灾害类型、规模、成因、发展趋势，已采取的防范和救助措施等。
灾害发生地人民政府向上一级人民政府报告灾情时，应同时通报上一级政府的相关部门，各级人民政府根据灾害等级及时启动应急预案。
三、地质灾害等级划分
按照人员伤亡、经济损失的大小，将地质灾害灾情及险情分为四个等级：
(一)特大型。
1．灾情：因灾死亡30人以上，或直接经济损失1000万元以上的；
2．险情：受灾害威胁需搬迁转移人数在1000人以上，或潜在经济损失在l亿元以上的。
(二)大型。
1．灾情：因灾死亡10人以上30人以下，或直接经济损失500万元以上1000万元以下的；
2．险情：受灾害威胁需搬迁转移人数为500人以上1000人以下，或潜在经济损失在5000万元以上1亿元以下的。
(三)中型。
1．灾情：因灾死亡3人以上10人以下，或直接经济损失100万元以上500万元以下的；
2．险情：受灾害威胁需搬迁转移人数为100人以上500人以下，或潜在经济损失在500万元以上5000万元以下的。
(四)小型。
1．灾情：因灾死亡3人以下，或直接经济损失100万元以下的；
2．险情：受灾害威胁需搬迁转移人数在100人以下，或潜在经济损失在500万元以下的。
四、地质灾害应急组织机构及其主要职责
(一)地质灾害应急组织机构。
大型或大型以上的地质灾害灾情或险情出现后，自治区人民政府和灾害出现地的市、县人民政府成立地质灾害应急指挥部，必要时邀请国务院地质灾害领导小组成员亲临指导。自治区地质灾害应急指挥部指挥长由自治区分管副主席担任，指挥部成员由发展与改革、商务、国土资源、民政、水利、卫生、公安、交通、建设、财政、安监、旅游、药品食品监督、气象、通信、部队等部门负责人组成。指挥部下设若干个应急工作组，各工作组的部门与灾害出现地的对应部门共同开展应急工作。
中型地质灾害灾情或险情出现后，灾害出现地的市、县人民政府根据需要成立地质灾害应急指挥部。
小型地质灾害灾情或险情出现后，灾害出现地的县级人民政府根据需要成立地质灾害应急指挥部。
各级地质灾害应急指挥部为临时机构。
(二)自治区地质灾害应急指挥部各应急工作组的职责。
1．办公室。
主要职责：根据指挥部的指令，结合现场实际情况，具体组织实施抢险救灾工作；协调应急指挥部各应急工作组和各部门之间的各项应急工作，并督促、检查、落实；及时向指挥部汇报灾情和救灾工作进展情况，统一向新闻单位提供灾情及应急工作等信息，做好宣传报道等工作；协调各应急工作组按应急预案的分工及应急指挥部的指令，有效地开展各项应急工作。
2．紧急抢险救灾组。
由部队牵头，公安、建设、水利、电力、旅游等部门参加组成。
主要职责：组织抢险队伍抢救受灾人员，动员受灾害威胁的群众疏散避灾，情况危急时，可强制组织避灾疏散；对已发生的灾害或可能引发的次生灾害进行抢险，抢修或保护供水、供气、供电等生命线工程。
3．应急调查、监测和治理组。
由国土资源部门牵头，气象、水利等部门参加组成。
主要职责：组织应急调查和险情监测工作，并对险情的发展趋势进行预测，会同有关部门对灾情进行评估，提出应急抢险措施的建议；组织专业施工队伍，修建必要的抢险工程，减缓或排除险情；负责提供灾害预警所需的气象资料信息，对灾区的气象条件进行监测预报；负责水情和汛情的监测。
4．医疗救护与卫生防疫组。
由卫生部门牵头，商务部门参加组成。
主要职责：做好急救准备工作，包括所需药品、医疗器械、卫生安全设备的准备等。
5．治安、交通和通讯组。
由公安部门牵头，交通、铁路、通讯部门参加组成。
主要职责：维护社会治安，迅速疏导交通、疏散灾民，保障交通干线及通信设施的安全，打击各种违法活动。
6．基本生活保障组。
由民政部门牵头，财政、商务等部门及保险公司参加组成。
主要职责：及时设置避险场所及救济物资供应点，做好救济物资的供应、调配和管理，妥善安排避险人员的生活，做好保险理赔工作。
7．信息报送和处理组。
由国土资源部门牵头，民政、建设、水利、交通、气象、安监等部门参加组成。
主要职责：调查、核实险情发生的时间、位置、规模、潜在的威胁、影响范围及诱发因素，及时分析、预测险情发展趋势；组织险情监测，实时掌握灾情、险情动态，将险情、灾情应急工作进展情况与随时根据情况变化提出的应急防范对策、措施及时报告应急指挥部。
8．应急资金保障组。
由财政部门牵头，发展与改革、国土资源、民政、建设、交通、铁道、水利等部门参加组成。
主要职责：负责应急抢险资金的筹集和落实，做好应急抢险资金的分配及使用的指导、监督和管理工作。
五、地质灾害抢险救灾应急反应
(一)中、小型地质灾害应急反应。
1．市、县人民政府的应急反应。
(1)发生小型地质灾害，所在县人民政府要及时向地级市人民政府报告，并组织调查和做出应急处理；发生中型地质灾害，所在县人民政府要在24小时内报告地级市人民政府，同时抄报自治区人民政府，由地级市人民政府组织调查和做出应急处理，并将详情报告自治区人民政府。
(2)地质灾害所在市、县人民政府根据需要成立地质灾害应急指挥部，启动中、小型突发性地质灾害应急预案，迅速组织人员开展抢险救灾工作，转移受灾群众，安排好灾民的生活，做好食品、饮水、衣物等救灾物资的调集和发放工作。
2．自治区人民政府的应急反应。
(1)自治区国土资源厅及有关部门迅速了解灾情，向自治区人民政府和国土资源部报告，预测地质灾害发展趋势，并提出应急工作的建议。
(2)自治区地质灾害防治工作领导小组根据灾情的严重程度召开有关部门会议，通报灾情，部署救灾工作，协调当地驻军和武警部队参加抢险救灾。
(3)自治区人民政府视情况派工作组赴灾区指导，协调救灾工作。
(二)大型、特大型地质灾害应急反应。
1．市、县人民政府的应急反应。
(1)灾害发生地所在市、县人民政府迅速了解灾害情况，大型灾害在12小时内，特大型灾害在6小时内，将灾情和发展趋势报告自治区人民政府，并抄送自治区国土资源厅、民政厅。
(2)灾害发生地人民政府或国土资源主管部门接到报告后，应立即派人赶赴现场进行调查，采取有效措施防止灾情扩大，同时根据实际情况，动员受到地质灾害威胁的群众转移到安全地带，情况危急时，可以强制组织避灾疏散。
2．自治区人民政府的应急反应。
(1)自治区人民政府成立地质灾害应急指挥部并进人工作状态，视灾情程度启动相应地质灾害应急预案，统一指挥救灾工作。
(2)自治区地质灾害应急指挥部召开会议，听取灾情汇报，部署救灾工作，向重灾区派出工作组，并向国务院及国土资源部报告灾情，对特大型的地质灾害请求国务院紧急支援。
(3)自治区人民政府协调当地驻军和武警部队迅速调集部队参加抢险救灾。
(三)抢险救灾应急措施。
1．在地质灾害抢险救灾的应急工作中，根据处理灾情的需要，县级以上人民政府可以紧急调集人员和调用物资、交通工具以及相关的设备，必要时可以在抢险救灾区域内实行交通管制等措施，对应急工作中产生的争议应采取紧急措施进行处理。
2．在抢险救灾的应急工作中，临时调用单位或个人的物资、设备及占用房屋、土地等，事后应及时归还；无法归还或造成损失的，应按有关规定给予相应的补偿。
3．经专家组鉴定地质灾害的险情或灾情己消除或者得到有效控制后，当地县级人民政府要及时撤销划定的危险区，宣布应急期结束，并予以公告，同时各级人民政府撤销相应的地质灾害应急指挥部。
六、备灾工作
(一)实行地质灾害调查制度。
县级以上人民政府应对辖区内的地质灾害状况进行调查，建立建全地质灾害群测群防体系，在地质灾害重点防范区内，乡(镇)人民政府、基层群众自治组织应当加强地质灾害险情的巡回检查，对危害较大的地质灾害隐患点，要编制防灾预案，确定发生地质灾害时的预警信号、人员财产撤离转移路线等，加强监测，落实责任人和监测人，发现险情要及时处理和报告。
(二)建立应急分队。
各市、县要加强突发性地质灾害救灾装备、抗险队伍建设，国土资源主管部门要组建地质灾害应急分队，配备专用救灾车辆和通讯工具，确保出现灾情后紧急救助措施能及时到位，受灾群众能得到及时救助。
(三)完善救灾物资储备制度。
灾害多发市、县的民政、卫生、食品、药品等部门，要做好抢险救灾物资，包括救灾帐蓬、衣被、食品、饮用水等的储备工作，确保灾后24小时内能送达灾区。
(四)提高公众防灾减灾意识。
县级以上人民政府应当组织有关部门开展地质灾害防治知识的宣传教育，结合防灾预案进行演练，增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力，最大限度地减轻灾害造成的损失。
七、其他
(一)本预案自下发之日起执行。
(二)本预案将根据地质灾害应急工作实际需要，由自治区地质灾害防治工作领导小组适时进行修订。