河南省鹤壁市人民政府


鹤壁市人民政府关于进一步做好规范行政处罚裁量权工作加强行政处罚监督检查的通知

鹤政〔2009〕39号


各县区人民政府，市人民政府各部门：rNr鹤壁市政府门户网站


规范行政处罚裁量权是正确实施法律、法规，促进依法行政，加快法治政府建设的一项重要工作。根据《河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见》（豫政〔2008〕57号）的要求，省直部门已陆续公布了行政处罚裁量标准以及行政处罚案件主办人制度、行政处罚预先法律审核制度等内部制约制度。为确保规范行政处罚裁量权工作在我市的全面、正确实施，按照省政府的统一安排，我市制定了《鹤壁市行政处罚投诉处理办法》等五项相关的行政处罚监督管理制度。各县区政府、市政府各部门要按照省、市有关规范行政处罚裁量权的要求，认真执行《鹤壁市行政处罚投诉处理办法》等五项制度，严格遵循裁量标准的适用规则，准确实施行政处罚裁量标准。各级政府法制机构、监察机构要在本级政府领导下，加强协调配合，履行监督职责，依法查处违法和不当行使行政处罚裁量权的单位和人员，共同做好规范行政处罚裁量权工作。rNr鹤壁市政府门户网站




附件：1．鹤壁市行政处罚投诉处理办法rNr鹤壁市政府门户网站


2．鹤壁市行政处罚案卷评查办法rNr鹤壁市政府门户网站


3．鹤壁市重大行政处罚备案审查办法rNr鹤壁市政府门户网站


4．鹤壁市行政处罚监督检查办法rNr鹤壁市政府门户网站


5．鹤壁市违法行政处罚责任追究办法rNr鹤壁市政府门户网站






二○○九年九月十六日rNr鹤壁市政府门户网站




附件1rNr鹤壁市政府门户网站




鹤壁市行政处罚投诉处理办法rNr鹤壁市政府门户网站


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第一条 为加强对行政执法行为的监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。　　rNr鹤壁市政府门户网站


第二条　公民、法人或者其他组织（以下简称投诉人）认为本市行政执法机关、法律或者法规授权的具有管理公共事务职能的组织、依法接受行政执法机关委托承担行政执法职能的组织（以下简称行政执法单位）及其行政执法人员在行政处罚中侵犯其合法权益的，有权依照本办法进行投诉。法律、法规另有规定的从其规定。　　rNr鹤壁市政府门户网站


第三条　行政处罚投诉的处理在县级以上人民政府统一领导下，由政府法制机构组织实施。rNr鹤壁市政府门户网站


市、县区人民政府法制机构负责本级人民政府所属行政执法单位的行政处罚投诉处理工作。rNr鹤壁市政府门户网站


市、县区人民政府各部门法制机构负责本系统或本部门行政执法单位的行政处罚投诉处理工作。　rNr鹤壁市政府门户网站


人事、监察、信访等部门按照各自职责，配合做好行政处罚投诉工作。rNr鹤壁市政府门户网站


第四条　市、县区人民政府法制机构办理行政处罚投诉事项履行下列职责： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）受理行政处罚投诉； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）调查、处理投诉事项； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）监督行政执法单位对投诉事项的处理和整改。rNr鹤壁市政府门户网站


第五条 投诉人认为行政执法单位及其行政执法人员在行政处罚活动中有下列行为之一的，可以向其本级人民政府法制机构或者上级主管部门法制机构投诉：rNr鹤壁市政府门户网站


（一）未持证上岗、亮证执法的； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）没有法定依据实施行政处罚或者违反法定程序实施行政处罚的；rNr鹤壁市政府门户网站


（三）擅自改变行政处罚种类、幅度或者违法委托实施行政处罚的；rNr鹤壁市政府门户网站


（四）实施罚款、没收财物不使用法定单据，违法自行收缴罚款的；rNr鹤壁市政府门户网站


（五）将罚款、没收的财物截留、私分，利用职务上的便利索取、收受他人财物，或者使用、损毁扣押的财物给当事人造成损失的；rNr鹤壁市政府门户网站


（六）应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚的；rNr鹤壁市政府门户网站


（七）不依法履行法定职责或者故意拖延、推诿的；rNr鹤壁市政府门户网站


（八）滥用行政处罚裁量权的；rNr鹤壁市政府门户网站


（九）法律、法规规定可以投诉的其他行政处罚行为。rNr鹤壁市政府门户网站


第六条　各级各部门法制机构要设立并公布投诉电话、电子信箱，方便相对人投诉。　rNr鹤壁市政府门户网站


投诉人可以采取来信、来访、拨打投诉电话或者发送电子邮件等方式进行投诉。　　rNr鹤壁市政府门户网站


第七条　投诉人进行行政处罚投诉，应当有明确的投诉对象，投诉内容应当具体、客观、真实，并如实告知本人基本情况。rNr鹤壁市政府门户网站


未按前款规定投诉的，法制机构不予受理。rNr鹤壁市政府门户网站


第八条　任何单位和个人不得利用投诉干扰或阻挠行政执法单位的正常执法活动。投诉人以投诉为名，干扰或者阻挠行政执法单位依法履行公务情节严重的，依照有关法律、法规规定处理。rNr鹤壁市政府门户网站


任何行政执法单位及其执法人员，不得对投诉人进行打击报复。　rNr鹤壁市政府门户网站


第九条　投诉人提出的投诉，有下列情形之一的，法制机构不予受理，但应当告知投诉人不予受理的理由：　rNr鹤壁市政府门户网站


（一）已进入行政复议或者行政诉讼程序，当事人又投诉的；rNr鹤壁市政府门户网站


（二）对行政复议或者行政诉讼的处理结果不服而投诉的；rNr鹤壁市政府门户网站


（三）同一行政处罚行为涉及两个以上的公民、法人或者其他组织，其中已有公民、法人或者其他组织申请行政复议或者提起行政诉讼的；rNr鹤壁市政府门户网站


（四）投诉事项已由监察机关或者信访部门受理的。　　rNr鹤壁市政府门户网站


对不属于本级或本部门受理的行政处罚投诉，法制机构应告知投诉人向有管辖权的法制机构进行投诉。rNr鹤壁市政府门户网站


第十条　法制机构受理投诉后，应当填写《行政执法投诉受理登记单》，并自受理之日起30个工作日内办理完毕，情况复杂需要延长时间的，应当经法制机构负责人批准。　rNr鹤壁市政府门户网站


第十一条　法制机构办理行政执法投诉案件时，应当由2名以上工作人员调查取证，并主动出示河南省行政执法监督证。必要时可以向有关行政执法单位调阅案卷，询问经办行政执法人员，了解案情。　　rNr鹤壁市政府门户网站


有关行政执法单位及其行政执法人员应当配合法制机构办理投诉，不得干扰或阻挠。　　rNr鹤壁市政府门户网站


第十二条　上级法制机构需要交下级法制机构查处的投诉案件，应当制作《行政执法投诉案件交办通知单》，并对查处情况进行监督。rNr鹤壁市政府门户网站


接受交办投诉案件的法制机构，应当按照规定期限进行查处，并书面报告查处结果。　　rNr鹤壁市政府门户网站


第十三条　经调查核实、投诉反映情况属实的，法制机构应当下达《纠正行政违法行为通知书》，责令有关行政执法单位立即改正，并应当在7日内将处理结果告知投诉人；投诉反映情况不实的，应当向投诉人说明情况并做好解释工作。rNr鹤壁市政府门户网站


第十四条 被投诉部门收到《纠正行政违法行为通知书》后，应当在规定的期限内予以纠正，追究有关人员的行政执法责任，并按期向法制机构上报处理结果。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十五条　行政执法单位拒不执行法制机构决定的，由市、县区人民政府或者市人民政府工作部门按照权限依法予以纠正，并追究主要负责人和直接责任人的责任。rNr鹤壁市政府门户网站


第十六条 行政执法单位有下列情形之一的，由政府法制机构责令限期改正；拒不改正的，建议有关机关依法给予责任人员行政处分： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）拒绝提供情况和有关材料，或者隐瞒、虚报情况和有关材料的； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）阻挠或者变相阻挠法制机构进行调查的； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）不按《纠正行政违法行为通知书》要求改正的； rNr鹤壁市政府门户网站


（四）不按规定期限报送处理结果的。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十七条 行政执法人员有下列情形之一的，视情节轻重由政府法制机构通报批评、责令改正、暂扣或收回河南省行政执法证，并追究行政执法责任；情节严重的，由有关机关给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）不履行法定职责、徇私舞弊、滥用职权的； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）干扰、阻挠、抵制法制机构处理投诉的； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）对投诉人或者法制机构工作人员进行打击报复的。rNr鹤壁市政府门户网站


第十八条　各县区政府法制机构和市政府所属行政执法单位，每半年向市政府法制机构报告一次办理行政执法投诉案件的综合情况。rNr鹤壁市政府门户网站


第十九条 本办法自2009年9月16日起施行。 rNr鹤壁市政府门户网站


附件２rNr鹤壁市政府门户网站




鹤壁市行政处罚案卷评查办法rNr鹤壁市政府门户网站




第一条 为了规范行政执法行为，落实行政执法责任制，做好行政处罚案卷评查工作，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。 rNr鹤壁市政府门户网站


第二条 本办法所称行政处罚案卷（以下简称案卷）是指行政执法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、受行政执法机关委托从事行政执法工作的组织及其工作人员，按照《行政处罚法》的规定和档案管理的要求，将行政处罚实施过程中的有关立案审批、调查取证、审查决定、送达执行等执法文书和证据材料，整理归档而形成的卷宗。rNr鹤壁市政府门户网站


第三条 本办法所称行政处罚案卷评查，是指县级以上人民政府及其行政执法部门对行政处罚案卷的合法性、合理性以及行政执法文书是否规范进行的监督检查和评价。 rNr鹤壁市政府门户网站


第四条 市、县区政府法制机构和各执法部门法制机构分别负责组织本地本部门的行政处罚案卷评查工作。rNr鹤壁市政府门户网站


市人民政府法制办公室负责全市行政处罚案卷评查工作的监督、指导。　 rNr鹤壁市政府门户网站


第五条 案卷评查坚持客观公正、实事求是、实体与程序并重、评查结果与责任追究相结合的原则。rNr鹤壁市政府门户网站


第六条　行政处罚案卷评查每年至少开展一次，采取全面检查和重点抽查、定期和不定期评查相结合的方式进行。rNr鹤壁市政府门户网站


第七条　评查时，从各执法部门当年办结的行政处罚案件中随机抽取案卷，原则上一般程序处罚案卷数量不少于5卷，不足5卷的所有案卷均参加评查。rNr鹤壁市政府门户网站


第八条 评查行政执法主体资格的内容： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）行政执法部门是否属于具有行政执法权的行政机关、法律法规授权组织或者依法接受委托执法的组织； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）行政执法人员是否具有执法资格，是否按照有关法律、法规、规章规定取得统一制发的行政执法证件； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）行政执法部门是否具有实施该执法行为的法定权限，是否存在超越职权的情形； rNr鹤壁市政府门户网站


（四）是否具有违反行政执法主体资格规定的其他行为。 rNr鹤壁市政府门户网站


第九条 评查行政处罚程序的内容： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）适用一般程序的行政处罚是否经过立案、调查取证、告知陈述申辩权利、领导审批、依法决定、履行等步骤； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）拟没收的违法所得和非法财物，是否有物品清单以及物品清单是否规范； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）调查取证是否做到事实清楚、证据确凿充分，证明案件事实的证据是否符合法定程序、形式； rNr鹤壁市政府门户网站


（四）依法应当举行听证的是否举行了听证； rNr鹤壁市政府门户网站


（五）重大、复杂行政处罚是否经过行政执法部门集体讨论； rNr鹤壁市政府门户网站


（六）认定案件性质是否准确，适用依据是否正确； rNr鹤壁市政府门户网站


（七）是否违反罚缴分离、收支两条线制度； rNr鹤壁市政府门户网站


（八）是否落实行政处罚裁量标准； rNr鹤壁市政府门户网站


（九）依法应当送达的执法文书是否依法送达当事人； rNr鹤壁市政府门户网站


（十）适用简易程序的行政处罚是否符合法定条件和步骤，当场处罚决定书的形式和载明的事项是否符合《行政处罚法》的有关规定； rNr鹤壁市政府门户网站


（十一）结案是否符合有关规定； rNr鹤壁市政府门户网站


（十二）是否有违反行政处罚程序的其他情形。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十条 评查案卷规范化的内容： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）是否一案一卷； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）封面是否按规定内容填写； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）卷宗目录填写是否规范； rNr鹤壁市政府门户网站


（四）卷内材料排列顺序是否正确； rNr鹤壁市政府门户网站


（五）卷内材料是否编有页码； rNr鹤壁市政府门户网站


（六）其他需要立卷归档的内容。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十一条 政府法制机构或行政执法部门开展案卷评查工作应当组成小组，聘请有关专家或具有法制工作经验的人员进行评查。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十二条 案卷评查的具体方案和标准，由实施评查的政府法制机构或者行政执法部门制定。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十三条 案卷评查实行百分制，评查结果纳入年度行政执法责任目标考核体系。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十四条 政府法制机构或行政执法部门开展案卷评查可以按照下列程序进行： rNr鹤壁市政府门户网站


（一）被评单位按规定报送已办结的行政处罚案卷目录； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）评查小组在报送的案卷目录中随机抽取规定数量的案卷； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）案卷评查实行集体评议制，重要问题应当集体讨论作出结论； rNr鹤壁市政府门户网站


（四）评查结束后向被评单位反馈评查情况，听取被评单位对案卷评查的意见；rNr鹤壁市政府门户网站


（五）被评单位在收到评查意见后当日或者3日内提出意见；rNr鹤壁市政府门户网站


（六）案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩； rNr鹤壁市政府门户网站


（七）经批准，向被评单位通报案卷评查情况及结果。对评查中发现的问题提出意见，要求行政执法部门进行整改。rNr鹤壁市政府门户网站


第十五条 行政处罚案卷存在问题的行政执法部门，应认真整改，并将整改情况和结果报送政府法制机构。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十六条 被评单位应当如实上报案卷目录，提供卷宗材料。对拒不提供案卷、致使案卷评查工作无法进行的，扣除其单位年度行政执法责任目标考评中的相应分值。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十七条 评查人员调取和评查案卷时，应当保证案卷的整洁、完整，严防损坏或者丢失。应当公平、公正地进行评查，不得隐瞒或者篡改案卷内容。 rNr鹤壁市政府门户网站


第十八条 本办法自2009年9月16日起施行。rNr鹤壁市政府门户网站




附件３rNr鹤壁市政府门户网站




鹤壁市重大行政处罚备案审查办法rNr鹤壁市政府门户网站


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第一条　为规范行政处罚行为，加大对重大行政处罚的监督力度，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《河南省行政机关执法条例实施办法》和《河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见》（豫政〔2008〕57号）等有关规定，制定本办法。rNr鹤壁市政府门户网站


第二条　各县区、乡镇人民政府，市、县区人民政府所属行政执法部门及其他具有行政处罚权的执法单位（以下简称报送备案机关），依据法律、法规、规章作出的重大行政处罚的备案适用本办法。　rNr鹤壁市政府门户网站


第三条 市、县区人民政府法制机构（以下简称备案审查机关）负责审查报送备案的重大行政处罚。rNr鹤壁市政府门户网站


第四条 报送备案机关应当自作出重大行政处罚决定之日起15日内，按照下列规定报送备案：　rNr鹤壁市政府门户网站


（一）县区和乡镇人民政府作出的重大行政处罚决定，分别报送上一级人民政府备案；　rNr鹤壁市政府门户网站


（二）市、县区人民政府所属工作部门和法律、法规授予行政处罚权的组织作出的重大行政处罚决定，报送本级人民政府备案。　rNr鹤壁市政府门户网站


第五条　两个或者两个以上行政执法机关共同作出的重大行政处罚决定，由主办机关负责报送本级人民政府备案。rNr鹤壁市政府门户网站


　　第六条　县级以上人民政府设立的派出机关作出的重大行政处罚决定，应当报送设立该派出机关的人民政府备案。rNr鹤壁市政府门户网站


依法受委托的组织在委托的权限范围内作出的重大行政处罚决定，由委托行政机关报送本级人民政府备案。rNr鹤壁市政府门户网站


第七条 报送备案的重大行政处罚决定包括: rNr鹤壁市政府门户网站


（一）责令停产停业的； rNr鹤壁市政府门户网站


（二）吊销许可证或者执照的； rNr鹤壁市政府门户网站


（三）对公民实施罚款一次达到或者超过5000元，对法人或其他组织实施罚款一次达到或者超过30000元的；rNr鹤壁市政府门户网站


（四）没收非法所得、没收非法财物金额相当于本条第（三）项规定的。rNr鹤壁市政府门户网站


重大行政处罚决定备案审查期间，行政处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。rNr鹤壁市政府门户网站


第八条 重大行政处罚备案应当报送下列材料：　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（一）重大行政处罚备案报告；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（二）行政处罚决定书副本；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（三）认定违法事实的证据目录；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（四）当事人的申辩意见复印件；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（五）行政处罚决定执行情况；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（六）备案审查机关认为应当报送的其他材料。　rNr鹤壁市政府门户网站


　　第九条　备案审查机关应当对报送备案的重大行政处罚决定的合法性和适当性进行审查。主要审查以下内容：　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（一）行政处罚主体资格是否合法；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（二）行政处罚是否符合法定权限；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（三）违法事实是否清楚，证据是否确凿、充分；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（四）适用法律、法规、规章是否正确；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（五）行政处罚程序是否合法；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（六）行政处罚是否符合行政处罚裁量权标准；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（七）是否告知当事人的听证权利，是否举行听证以及听证情况；rNr鹤壁市政府门户网站


　　（八）是否应当移送司法机关追究刑事责任；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（九）其他需要审查的内容。　rNr鹤壁市政府门户网站


　　第十条 备案审查机关在备案审查时行使下列权力：　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（一）可以调阅与重大行政处罚案件相关的卷宗材料；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（二）要求作出重大行政处罚决定的行政执法机关或执法人员说明有关情况；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（三）向有关国家机关、社会团体、企事业单位以及公民等进行调查；　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（四）法律、法规、规章规定的其他权力。　rNr鹤壁市政府门户网站


　　第十一条 备案审查机关应当自收到重大行政处罚备案之日起15日内完成备案审查工作。　rNr鹤壁市政府门户网站


同一政府法制机构对同一重大行政处罚案件既受理备案，又受理行政复议申请的，自受理行政复议申请之日起，备案审查终止，行政复议机关作出的行政复议决定即为备案审查的结论。　rNr鹤壁市政府门户网站


　　公民、法人或者其他组织对重大行政处罚不服，向人民法院提起行政诉讼的，自人民法院受理起诉之日起，备案审查终止。行政诉讼终结后，报送备案机关应提交生效的人民法院的裁判文书，作为备案审查的依据。对经诉讼予以撤销或变更的行政处罚，按照省、市相关规定追究相关单位及人员责任。　rNr鹤壁市政府门户网站


　　第十二条 备案审查机关对报送备案的重大行政处罚案件审查后，应分别作出如下处理：　rNr鹤壁市政府门户网站


　　（一）行政处罚主体具备法定资格，符合法定权限，事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规、规章正确，程序合法，处罚适当的，予以登记存档。　rNr鹤壁市政府门户网站


（二）有下列情形之一的，由接受备案的人民政府在15日内制发《重大行政处罚备案处理通知书》，责令报送备案的机关限期改正：　　rNr鹤壁市政府门户网站


1．作出处罚的主体不具备法定资格的；　rNr鹤壁市政府门户网站

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试论土地承包经营权改革

作者：倪昊
写作日期:2002年3月
电子邮件davsda@sina.com

[本文摘要]：土地承包经营权制度是我国农村土地制度的核心，在现行的法规政策中，土地承包经营权有多种不同的称谓，同时学者们对土地承包经营权性质的看法也各不相同。土地承包经营权制度有其成功之处，但随着经济的发展，该制度越来越阻碍了农村经济的发展。所以，有学者提出了以农地使用权为土地承包经营权物权化的模式。笔者认为农地使用权的物权化方式固然有其道理，但是物权有僵硬性的缺陷，在中国农村现在的经济条件下，这种改革方案必然会遇到极大的困难。在目前的条件下最佳的办法是实行土地承包经营权的契约化，用债权的灵活性来弥补物权的刚性，从而达到完善土地承包经营权，保护农民利益，发展农业的目标。

[关键字]：土地承包经营权 农地使用权 物权化 契约化
一、 土地承包经营权简介
中国长期以来一直是一个传统的农业国家，农业是否稳定、农业是否发展关系到整个国家的长期稳定和发展。中国新民主主义革命胜利之后，进行了农村土地制度的改革，废除了几千年来的封建土地制度，使农村生产力得到了极大的提高。在党的十一届三中全会的指引下，我国建立了土地承包经营制，使中国的农村土地制度又经历了一场重大的革命，从此土地承包经营权成为中国农地制度的核心。
土地承包经营权是指在农用土地集体所有的前提下，集体组织成员和集体经济组织通过签订土地承包经营合同而获得的在一定时期内，在政策法律的允许范围内经营农用土地的权利。由于这种权利是通过各式各样的土地承包合同而取得的，因此其内容具有多样性、差异性。
在政策法规中，关于土地承包经营权的称谓五花八门。有的称之为“土地承包经营权”、有的称之为“土地使用权”、有的称之为“农地使用权”、有的称之为“承包使用权”。本文为了讨论的需要,仍然采用土地承包经营权的概念.
关于农村土地承包经营权的性质也是一个有争议的问题。学者们众说纷纭，综合起来主要有劳动关系说 、 物权兼债权说 、债权兼物权说、复合所有权说 、田面权说 ，但主要集中在物权说与债权说之争上。
物权说主要理由有：第一，土地承包经营权是民法通则第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中所直接规定的权利。学术界通常认为，该节是对物权制度所作的规定；第二，承包人对所承包的土地有在法律上和在合同规定范围内直接控制、利用的权利；第三，土地承包权具有排他性；第四，土地承包经营权具有长期稳定性。
债权说的主要理由如下：第一，承包合同是当事人签订的，权利义务没有法定的标准。第二，承包权不能对抗发包权，强行摊派乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户权利的现象大量存在。第三，发包人权利膨胀，干预农户的生产经营，农户转包需发包人的同意，这一点更无异于债权关系。第四，土地承包经营权是有期限的。
二、 土地承包经营权制度的成功之处
从总体上来说，农村土地承包经营权制度是成功的,其原因简述如下：
第一，我国土地承包经营权制度的产生大体上符合了我国“用地性质不同，法律调整不同”的客观规律。农村土地承包经营权区别于其他土地使用权的根本标志就是其权利的设定是否以农业生产经营为目的。
第二，土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地归属与使用的问题。抛弃了过去立法“重归属，轻利用”的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能够积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期内充分发挥了其生产的潜力，实现土地的增殖，为整个国民经济建设做出了重大的贡献。
第三，土地承包经营制基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起了农民的生产积极性，为解决农业大国中农业人口的就业问题和维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极其重要的作用。
第四，土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费、法定最长承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当地体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、保障农民的劳动就业和基本生活、保证下一代获得土地承包经营权的平等机会等。
三、 土地承包经营权制度的缺陷、弊端及其原因
土地承包经营权制度在我国是现行农地使用制度的核心,在农村经济的发展中发挥了重大作用，使农民生产、生活面貌发生了翻天覆地的变化。但随着农村经济体制改革的深入，土地承包经营制的缺陷日渐明显，在很大程度上阻碍了农村经济的进一步发展。
（一）土地承包经营权制度的缺陷
1、现行土地承包经营权制度的法律法规不系统、不具体，而且比较滞后。在制度的具体实行中真正起到直接作用的是政府的政策和措施。原因在于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用。而法律则在认可和规范农村基层的一系列制度创新活动中一直处于被动地位，所以不可避免地表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的不同类型的农地制度， 就无统一的、系统的、及时的规范。所以现在应借助立法对全国各地农村的创新成果进行总结、巩固和统一。
2、现行法对农村土地承包经营权的本质内容即“农业经营”的含义没有作出具体规定。“农业”一词有广义与狭义之分，狭义上的农业是仅指栽培和饲养牧畜的生产事业，而广义上的农业还包括林业、牧业、渔业和农村副业等项生产在内。 在我国的相关法律文件和学者的论著中使用的“农业”—词多采广义上的概念； 而且在传统上，对“农业”一词一般理解成广义上的概念；在实践中也习惯于接受和使用广义上的“农业”一词。采广义上的“农业”与我国农村经济结构的现状更为相符，便于系统地规范狭义农业、林业、牧业、渔业和农村副业中的土地使用制度。
3、 行法在列举设定土地承包经营权的不同土地时，定性不准不清。《民法
通则》第80条第2款和第81条第3款分别规定了以土地为标的土地承包经营权和以森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源为标的土地承包经营权，而实质上，所谓的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面与在法律条文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表现形式，它们与土地不是一个层次上的概念。 因此，上述两种土地承包经营权之间的关系为包含与被包含的关系，不能并列于法律条文之中。否则容易让人产生误解，认为这两种权利是并列关系。例如，有的学者把上述二者强行割裂开来，把其中的后者定性为《法国民法典》和《德国民法典》中所说的用益权。
4、土地承包经营权本身含有债权属性。
现行土地承包经营权在性质上虽有争论，但不可否认它在某些方面的确表现出债权的属性。表现如下：第一，土地承包经营权的权利义务内容仍由联产承包经营合同设定，发包人仍保留了相当大的对发包土地的支配力，而承包人并无完全自主支配土地的权利，不具备物权法定的特性。从而使得这种权利的物权效力不强，使之具有债权的典型特征——相对性。当发包方违反承包合同时，其承担的是违约责任，并非是侵害物权所要承担的损害赔偿、返还原物、排除妨碍及消除影响等责任。因此，有的学者认为，现行土地承包经营权仍是一种典型的完全由联产承包合同约定的债权债务关系。 第二，现行土地承包经营权的主体主要限于集体与本集体农民，这反映了农村家庭联产承包责任制的初衷，但更反映了一种集体内部权利义务的分配关系。这使得土地承包经营权象是具有对人（作为土地所有者的集体）的效力，而并无物权的对世效力。当土地受到集体成员以外的人的侵害时，赖以救济的依据不是个别成员的承包经营权，而是集体的所有权。第三，现行法规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意。 这符合双务合同中债权债务概括转让或部分转让的特征，但不具物权转让的特征。第四，现行土地承包经营权的设定、变更和消灭没有严格的登记管理制度，这不符合物权的“公示公信”原则，反倒类似于债权的设立、变更和消灭方式。
（二）现行土地承包经营权产生的负面作用
由于现行的土地承包经营权有着明显的缺陷，所以在实践中产生了一定的负面作用。第一，不利于维护土地承包经营者的生产积极性。在承包双方之间，土地承包经营权的债权性为发包方利用土地经营管理人的优势地位任意侵害承包方的权益提供了方便；在外部关系上，承包人的土地承包经营权不足以对抗来自第三人的非法侵害，土地承包人几乎处于一种无权的地位。第二，不利于农用地使用权、收益权的市场流转，从而限制了市场对农用地利用的优化配置。承包人对承包标的的依法处分完全由发包人控制，发包人几乎处于准行政主体的位置。第三，刺激了承包人农业生产的“短期行为”，造成农用地的破坏，同时它还使得农民不能安心生产和进行长期投资，不利于农业生产的长期稳定发展。
（三）现行土地承包经营权制度缺陷的原因分析
从现在的角度来看，土地承包经营权制度确实是有缺陷的，咎其原因主要有两方面：
第一，农村经济发展的历史原因。法律制度根源于物质的生活关系，它表明和记载了经济关系的要求。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空想象出来的，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包责任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且适合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。现在农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度提出新的要求，使得土地承包经营权制度慢慢脱离了现实生产力的发展状况。而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散的修补，而且过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此产生。例如，土地承包经营权的短期性和不可自由流转性，就阻碍了土地生产率的进一步提高，阻碍了农村经济向集体经营规模化、集约化发展。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。
第二，立法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有的立法模式可以借鉴，而当时我国法学研究不够深入，关于土地承包经营权制度的研究不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，所以在当初立法确立土地承包经营权制度时，没有为以后的自我完善和发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大。例如，“土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权改革的一个障碍。
四、 土地承包经营权物权化改革思路
由于现行的土地承包经营权存在明显的缺陷，所以学者们纷纷提出自己的设想来改革现行的土地承包经营权。现在的主流观点是把土地承包经营权物权化，所谓土地承包经营权物权化思路是指将土地承包经营权改造成为某一模式的用益物权，并将其纳入统一物权法体系的设想。这一思路主要针对现行农地使用制度中土地权利不稳定、缺乏有效保护等缺陷问题，建议运用效力强大的物权制度改造土地承包经营权以解决这些问题。这一思路目前得到大多数法学学者的赞同。
物权化思路是一个大趋势，得到了绝大多数学者的赞同。但用哪一种模式来进行土地承包经营权物权化改革，不同学者有不同的观点。有的学者提出用永佃权的模式改造土地承包经营权 ，有的学者提出用用益权的模式来改造土地承包经营权 ，著名学者梁慧星提出的以农地使用权为模式来改造土地承包经营权的思路 得到了众多学者的赞同。
所谓农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利。
（一）农地使用权的法律特征：
1、 农地使用权的主体为一切农业经营者。
2、 农地使用权系以集体经济组织所有或国家所有由集体经济组织长期使用
的土地为客体。
3、 农地使用权系一种以在他人土地上为农业性质的耕作、养殖或畜牧的用
益物权。
4、 农地使用权是以支付地租而成立的物权。
（二）农地使用权的内容
所谓农地使用权的内容，也就是农地使用权应当包括的具体权能，笔者认为它应包括以下几方面。